Europees aanbesteden heeft zijn prijs

Er wordt steeds vaker Europees aanbesteed. Dat leidt tot lagere prijzen én meer rechtszaken. „Je moet juridisch geschoold zijn.”

Moet deze voedselverdeelwagen Europees worden aanbesteed? Het hof beslist. Foto Joyce van Belkom Nederland, Breda, 19-03-2008 Voedselkar in het Amphia zieknhuis. Foto: Joyce van Belkom Belkom, Joyce van

Scholen die schoolboeken tegen hun zin Europees moeten aanbesteden, de Belastingdienst die met ict-projecten in de fout gaat, of een minister die de aanbestedingsregels ‘vergeet’ bij ontwikkelingshulpevenement ‘Akkoord van Schokland’. Het is een greep uit voorvallen waarbij Europese aanbestedingen negatief in het nieuws zin gekomen. Waarom gaat er zoveel mis; zijn de regels te ingewikkeld, is er geen toezicht? En hoeveel wordt er eigenlijk aanbesteed en hoe zit dat in de rest van de EU?

Het vinden van antwoorden is niet eenvoudig. De meest recente Nederlandse cijfers dateren uit 2004, nieuwe gegevens over 2006 volgen dit jaar. In 2004 concludeerde het ministerie van Economische Zaken dat de regels massaal werden ontdoken. Ministeries leefden in 70 tot 80 procent van de gevallen de verplichting tot aanbesteding na. De gemeenten, goed voor de helft van het ‘aanbestedingsplichtige volume’ van ruim 35 miljard euro, slechts in 20 tot 30 procent van de gevallen. Ook rijksmusea en hogescholen scoorden met 10 tot 20 procent bijzonder laag.

Bovendien bleek dat er wat mis ging in meer dan de helft van de gevallen waarbij wél werd aanbesteed. Bijvoorbeeld omdat overheden bij het formuleren van criteria niet alle gegadigden gelijke kansen boden.

Jan Hebly, hoogleraar bouwrecht aan de Universiteit Leiden, denkt dat de oorzaak vooral ligt in onwetendheid en ondeskundigheid. „Dat kan verklaard worden door de vele wisselingen van functie bij de overheid. Het is de vraag of dat acceptabel is.”

Een bedrijf dat ontevreden is over een aanbestedingsprocedure kan zich wenden tot de rechter. Het aantal rechtszaken liep de afgelopen jaren sterk op. De Amsterdamse aanbestedingsadvocaat Rob Bleeker telde 22 vonnissen door gewone rechtbanken in 2004 en 49 in 2005. Aanbestedingsdeskundige Theo van der Linden telde er in 2007 tot oktober al 123. Volgens beiden komt dit mede doordat bedrijven vertrouwd raken met de mogelijkheid naar de rechter te stappen.

De Europese Commissie in Brussel treedt alleen op bij toonaangevende zaken en meestal uitsluitend in reactie op klachten. „Als de gemeente Almelo pennen verkeerd aanbesteedt, gaan wij ons er niet mee bemoeien”, aldus een Commissie-woordvoerder. Gegevens over de mate waarin de aanbestedingsregels in de diverse lidstaten worden nageleefd, heeft de Commissie niet. „Ik kan alleen zeggen dat de aanbestedingscultuur in de oude lidstaten stevig is geworteld, terwijl dat in de nieuwe lidstaten nog moet komen.”

Nadat in 2004 bleek dat vooral kleine gemeenten worstelden met de aanbestedingsregels, werd onder druk van het ministerie van Economische Zaken aan een inhaalslag begonnen. In Ridderkerk werden twee jaar eerder al professionele inkopers aangesteld. Ad Wennekes is een van hen. Hij is blij met de Europese regels omdat „publiek geld verantwoord moet worden besteed”. Hij vertelt hoe onderhandse gunningen in het verleden tot tijdrovende onderhandelingen én toeslagen voor extra werk tijdens de opdracht leidden. De criteria waren dan niet goed geformuleerd. Wennekes: „Omdat bij een Europese aanbesteding alle inschrijvingen objectief moeten worden beoordeeld, zijn de eisen vooraf helder. ”

De Zwolse advocaat Matthijs Mutsaers, die de centrale overheden bijstaat in aanbestedingsprocedures, zegt dat „je juridisch geschoold moet zijn” om iets van de Europese aanbestedingsregels te begrijpen. „Het centrale issue is de interpretatie van de regels.”

De vraag is volgens hem hoe je zo objectief en non-discriminatoir mogelijk de selectiecriteria voor een aanbesteding formuleert. Die mogen niet naar een bevriende partij worden toegeschreven. Bovendien geldt ook voor bedragen onder de drempelwaarden (zie inzet) volgens het Europees Hof van Justitie de verplichting opdrachten ‘met een passende mate van openheid’ in de markt te zetten. Daarnaast is het soms onduidelijk of een dienst tot een overheidsdienst kan worden gerekend.

Een voorbeeld daarvan zijn algemene ziekenhuizen. Zo moet het gerechtshof in Arnhem in een zaak tegen het Bredase Amphia Ziekenhuis beslissen of ziekenhuizen aanbestedingsplichtig zijn. Het Amphia werd er door een leverancier van beschuldigd de aankoop van voedselverdeelwagens, karren waarmee avondeten van patiënten naar de kamers wordt gebracht, ten onrechte niet Europees te hebben aanbesteed.

Een andere kwestie waarbij het vaak mis gaat, zijn publiek-private partnerschappen, zegt Elisabetta Manunza, universitair hoofddocent Europees recht aan de Amsterdamse Vrije Universiteit. Volgens haar moet ook hierbij worden aanbesteed, maar gebeurt dat vaak niet. Zij noemt dit „een klemmend probleem”.

Volgens Manunza zijn de aanbestedingsregels een succes in de zin dat de concurrentie er in Nederland flink door is toegenomen. Advocaat Mutsaers voegt daar aan toe: „Dat heeft geleid tot een prijsdrukkend effect, behalve als er geprocedeerd wordt, dan is het prijsvoordeel snel verdwenen.” Grensoverschrijdende concurrentie is er volgens beiden echter amper. Wennekes: „Al werd het nieuwe gemeentehuis van Ridderkerk na aanbesteding ontworpen door een Belgische architect.”