De valkuilen en misverstanden als Vadertje Stad zijn inwoners wil opvoeden tot burgerschap

Op veel terreinen wil de overheid van mensen betere burgers maken. Zo heeft de gemeente Rotterdam opvoedingsdebatten geïnitieerd. Soms gaan de intenties verder: niet alleen corrigeren, ook voorkomen. Maar wantrouw de beleidsmaker die beweert dat preventie alleen maar goed en nooit kwaad kan aanrichten.

Illustratie Barbara Mulderink Mulderink, Barbara

Herman van Gunsteren

Hoogleraar Politieke theorieën en Wijsbegeerte van de recht aan de Universiteit Leiden. Recente boeken zijn ‘Vertrouwen in de democratie’, ‘Gevaarlijk veilig: terreurbestrijding in de democratie’ en ‘Woordenschat voor verwarde politici’.

Het ambt van burger is de afgelopen vijftien jaar geherdefinieerd. Niet alleen intellectuelen maar ook overheden hebben zich beijverd voor een nieuwe inrichting van burgerschap.

Rotterdam liep daarbij voorop. De daar ingezette aanpak van burgerschap biedt een unieke gelegenheid om van de praktijk te leren. Voorstanders noch critici kunnen zich in Rotterdam beperken tot denken en het uitdragen van eigen gelijk. Ze moeten ook kijken, zich laten verrassen door de uitkomsten – zowel successen als puinhopen – die overheden, organisaties en burgers in Rotterdam blijkbaar tot stand hebben gebracht. Dat kunnen leren van de praktijk is winst, maar die is niet eenvoudig te verzilveren. Iedereen heeft moeite om feiten te onderkennen die men liever niet waar had gehad omdat ze niet stroken met de eigen theorieën en verwachtingen. Feiten waar men geen raad mee weet worden liefst genegeerd of weggemoffeld. De Rotterdamdebatten kunnen dit voorkomen.

Beter burgerschap door meer Nederlanderschap?

Vóór 1990 was burgerschap voornamelijk een kwestie van emancipatie. Het ging erom leden van achtergestelde of achtergebleven groepen reële toegang te bieden tot het volle burgerschap dat voor het merendeel van de mensen allang een vanzelfsprekendheid was. Politieke twist over de inhoud daarvan was er nauwelijks.

Dat veranderde in de jaren negentig. Toen werd de vraag urgent hoe groeperingen mensen die ieder hun eigen identiteit willen beleven en uitdragen, als burgers samen kunnen leven. Hoe kunnen ze in vrede leven met verschillen die ze als diepgeworteld ervaren? Kan een democratie wel functioneren als de kloven zo onoverbrugbaar lijken?

Geïnspireerd door de Canadees Will Kymlicka zochten sommigen een antwoord in de ontwikkeling van een nieuwe theorie van multicultureel burgerschap. De eisen van algemeen burgerschap in een liberale democratie zouden daarin verzoend worden met die van behoud en erkenning van bijzondere culturele identiteiten.

In Eigentijds burgerschap, een studie voor de WRR uit 1992, heb ik een neorepublikeins antwoord op pluraliteit geformuleerd: Burgerschap is een ambt, een positie binnen de publieke sfeer die niet samenvalt met de hele mens. Het is nooit voltooid, het wordt gemaakt en omgevormd in interacties binnen de instituties van de republiek.

Hoofdtaak van burgers is het ordenen van hun verschillen, zodanig dat er voor alle betrokkenen toegang tot burgerschap is. Net als je in de rechtszaal het rechtgenoot zijn van je wederpartij moet willen, moet je in de democratie het medeburgerschap willen van een tegenstander die je misschien wel liever dood zou wensen. Net als in de rechtszaal is goede wil alleen daartoe niet voldoende. Mensen moeten ook de nodige vaardigheden hebben willen ze hun verkeer als burgers kunnen vormgeven. Wie een voor medeburgers direct begrijpelijke taal ontbeert of zich niet weet te voegen naar de dwang van de wet, blijft een medemens, maar valt als burger buiten de boot.

Controle door cultuur?

De idealen van emancipatie en pluraliteit hebben in de jaren negentig hun doorwerking gekregen in praktijken. Het ‘onvolledig’ burgerschap van mensen in situaties van afhankelijkheid, zoals geestelijk gehandicapten, werd zo veel mogelijk aangevuld en ondersteund. Participatie, zeggenschap en actief burgerschap werden daar de norm.

In de politiek vinden we tezelfdertijd een zoeken naar cohesie, naar een ‘bezielend verband’, in de woorden van Bolkestein. Men vreest dat de samenleving door onverschilligheid en egoïsme uiteen zal vallen en onbestuurbaar zal worden.

‘Goed burgerschap’ zou dit tegen kunnen gaan. Wat de inhoud van dat ‘goed’ zou zijn is aanvankelijk betwist, maar geleidelijk tekent zich toch een meerderheidsopinie af. Een goed burger is iemand die zich een Nederlander betoont. De nadruk is komen te liggen op gemeenschappelijke overtuigingen en gewoontes, op de Nederlandse cultuur, alsmede op drang en dwang om deze bij allen ingang te doen vinden.

Na de moorden op Pim en Theo vindt een versnelling plaats. De tijd van praten en ideeën opperen is voorbij. Aanpakken en doorpakken is geboden. Praktijken en instituties waarin het vroegere emancipatoir-pluralistisch burgerbegrip nog in zwang is, moeten zich nu voegen in de nieuwe consensus over Nederlands burgerschap. Zij die van het normale afwijken dienen als verdachte risicoburgers in de gaten gehouden en waar nodig geneutraliseerd te worden.

Er komen inburgeringscursussen die men van overheidswege ook verplicht probeert te stellen voor mensen die al jaren Nederlands burger zijn. Er komt een Nederlandse canon en een Nederlands historisch museum. De loyaliteit van Kamerleden die een dubbel paspoort hebben wordt in twijfel getrokken. En prinses Máxima mag niet zeggen dat de Nederlander niet bestaat, nu we nou juist bezig zijn om die als fictie (een algemeen als nuttig erkende onwaarheid) ingang te doen vinden. Een hand geven is Nederlands, een hoofddoek dragen het tegendeel.

Het is de vraag of we door de nadruk op het je Nederlander betonen ook betere burgers krijgen. Missen we door het disciplineren tot Nederlandse normaliteit niet de stem van de afwijkende burger? En schuilt daar niet juist, net als bij storende concurrentie op de markt, de veerkracht van de vrije samenleving? Door de nadruk op hoe Nederlanders met elkaar horen om te gaan, vervaagt een aantal afbakeningen die in de liberale democratie essentieel waren: het onderscheid tussen het goede (naar eigen inzicht zalig worden) en het rechtvaardige (regels voor verkeer tussen diverse concepties van het goede leven); tussen fatsoen en wettelijke verplichting (ben ik verplicht me met de Nederlandse cultuur te identificeren?); tussen in vrijheid aanvaarde cultuur en dwingende rechtsstaat.

Zo schrijven Marcel Duyvestijn e.a. in de Volkskrant 11 maart 2008 dat de progressieve politiek en de PvdA in het bijzonder niets gedaan hebben om „de kernwaarden van onze cultuur – vrijheid van meningsuiting, scheiding van kerk en staat, gelijkheid man en vrouw enzovoort – actief te bevorderen.” Kernwaarden van de Nederlandse cultuur worden hier gedachteloos gelijkgesteld aan die van de rechtsstaat.

En wie hoort er eigenlijk nog bij ‘onze’, nu het progressieve deel van het politieke spectrum het bij de zorg voor ‘onze’ cultuur heeft laten afweten?

‘Wij’ is een rekbaar begrip geworden. In de oude liberale democratie was het ‘wij’ geen gegeven, maar een beoogde uitkomst van conflictueuze processen van politiek en rechtspleging. Daarin meedoen vereist bepaalde competenties. Maar dat is een veel beperkter eis dan Paul Scheffers „Zonder ‘wij’ gaat het niet” (Land van Aankomst p. 401). Dit komt dicht bij circulariteit: het bestaan van een cultureel ‘wij’ als voorwaarde voor het langs politieke weg produceren van een ‘wij’ dat allen dwingt.

Opmerkelijk is de aandacht voor cultuur juist in een tijd dat die niet meer is wat ze geweest is. Vroeger leerden we dat cultuur als een moedertaal in sociale interactie spontaan wordt geleerd, dat die een eenheid vormt (het deel ontleent zijn betekenis aan zijn plaats in het geheel), hoort bij een territoir en een groep van andere onderscheidt.

Geen van deze kenmerken gaat nog op voor culturen in onze tijd. Die zijn hybride en niet meer vanzelfsprekend (daarom moet er zo veel over gepraat worden). Vreemd is ook de aanname dat voor mensen in de moderne maatschappij de essentie van wie ze zijn in de kern van hun cultuur te vinden zou zijn. Opmerkelijk is verder de gedachte dat de cultuur als het ware één op één het gedrag van mensen zou bepalen. Onderzoek wijst uit dat gedrag varieert – in het postkantoor gedragen we ons postkantoor, in Abu Ghraib gedragen veel mensen zich Abu Ghraib. Simon Petrus kliefde bij de gevangenneming van Jezus Christus in Gethsemane een oor van een lid van het arrestatieteam. Maar even later in de tempel ontkende hij driemaal zijn verbondenheid met Jezus. Toen de haan kraaide weende hij bitter. Werd toch nog paus. Wie de motor van menselijk handelen in cultuur, religie, kernwaarden, kortom in de sfeer van de geest zoekt, die zal, als hij verandering van gedrag wenselijk vindt, daar een aangrijpingspunt zoeken.

Veiligheid door preventie?

Probleem voor bestuurders in een liberale democratie is dat zij niet bevoegd zijn tot dergelijke ‘mind control’ en dat de gedachten van hun burgers vrij zijn. Het van overheidswege organiseren van bijeenkomsten die ertoe moeten leiden dat mensen anders gaan denken, dat de ideeën van minister Cramer bij de burgers ‘achter de ogen’ komen te zitten, dat ze worden ‘wakker geschud’, blijft problematisch. Dat klemt te meer nu beleidsmakers zich niet beperken tot corrigerende interventies bij gebleken misstanden en misdaden, maar zich toenemend richten op het voorkomen daarvan.

Veiligheid is een elementaire levensbehoefte. Ik hoop veilig geboren te zijn, veilig dood te gaan en me in de tijd daartussen ‘safe’ te voelen. Veiligheid is een dominant politiek issue geworden. Niet alleen bij bestrijding van (de dreiging van) terreuraanslagen, maar ook bij jeugdbeleid, vergrijzing en Pieter van Vollenhoven met zijn Raad.

Op al deze terreinen probeert men door preventie de veiligheid te bevorderen. Voorkomen is beter dan genezen, zo luidt het adagium. Maar is dat wel zo? Bij een check up kun je met ziekenhuisbacteriën geïnfecteerd raken. Door friendly fire van een beveiliger kun je gedood worden.

Bovendien kan preventie voor formeel vrije burgers zeer verstorend zijn. Een risicoburger is iemand die kenmerken vertoont op grond waarvan experts verwachten dat hij/zij een grote kans loopt iets te gaan misdoen. Is het niet veiliger deze burger in de gaten te houden en tijdig, voordat hij de kans krijgt zijn misdaden te begaan, uit het verkeer te nemen? Het is niet leuk om in Nederland nu een jonge man van Marokkaanse afkomst te zijn.

Er is echter meer aan de hand dan ‘niet leuk’ en schending van privacy. Er is een aantal redenen om bij preventie vraagtekens te zetten en te betwijfelen of al met al de veiligheid van burgers door preventie wordt vergroot. Bekend is dat door een overdaad aan regels die elk de veiligheid beoogden te bevorderen, installaties en organisaties in feite minder veilig kunnen worden.

Maar er is meer. Preventie vereist classificatie van individuen om de verdachte elementen te kunnen lokaliseren. Als bij die classificatie een vergissing wordt gemaakt, zoals bij de plaatsing van bedrijven en stichtingen op een door de Veiligheidsraad opgestelde lijst van terreurorganisaties, dan ben je de klos. Ook na een juiste classificatie kan er veel misgaan. Men grijpt in op grond van door theorie gestuurde verwachtingen over wat mensen zullen gaan doen. We moeten aannemen dat sommige van die theorieën achteraf onhoudbaar blijken te zijn (denk aan eerdere ervaringen in de geestelijke gezondheidszorg, zoals lobotomie of het toedienen van stroomschokken).

Ook zijn er vraagtekens te zetten bij het veelgeroemde voorzorgprincipe. Dit stelt dat overheden maatregelen moeten nemen ter bescherming tegen mogelijke schade, zelfs als de causale verbanden nog niet duidelijk zijn en zelfs als we niet weten of dergelijke schade zich werkelijk zal voordoen.

Strikt toegepast is dit principe incoherent. Het verbiedt namelijk wat het voorschrijft te doen. Beveiligingsmaatregelen brengen immers onvermijdelijk zelf risico’s en onzekerheden met zich mee. Als men het voorzorgprincipe op die maatregelen zelf toepast, moet ervan worden afgezien.

Ook het speciaal in de gaten houden van een groep met kenmerken die duiden op een hoog misdaadrisico, kan averechts werken. Als de gevoeligheid voor toegenomen controle bij deze groep gering is, maar de gevoeligheid voor minder controle bij de rest van de bevolking groter, dan is te verwachten dat het aantal misdaden toeneemt. Een bijkomend bezwaar is dat de leden van de groep in de misdaadstatistieken oververtegenwoordigd zullen zijn en dat hun kansen afnemen om het in de maatschappij anders dan langs misdadige weg te maken.

Naast deze risicotechnische overwegingen zijn er ook politiek- theoretische kanttekeningen bij de preventiestaat te maken. Het maakbaarheidsdenken van de jaren zeventig is afgezworen, maar bij nadruk op preventie komt maakbaarheid in andere vorm terug. Niet zoals toen om een maatschappij ten goede te veranderen, maar om een keer ten kwade te voorkomen.

De beleidsmaker die in cultuur een aangrijpingspunt voor veranderen van het handelen van burgers ziet en tevens preventief te werk wil gaan, zal zich meer nog dan zijn voorgangers verstrikken in pogingen om de vrijheid van burgers te combineren met beïnvloeding van hun cultuur, met pogingen om ‘achter hun ogen’ te komen en te bewerkstelligen dat burgers spontaan de ‘juiste’ keuze maken.

Is de burger verplicht zich alert en waakzaam te gedragen, zodanig dat de beveiligers hun werk kunnen doen? Hebben individuele burgers een recht op beveiliging? Ontleent de overheid haar legitimiteit aan het verschaffen van veiligheid, zoals Hobbes in Leviathan betoogde?

Dan maar afzien van preventie? Nee, preventie kan gezien de ernst van de waargenomen dreiging de aangewezen weg zijn. Maar wantrouw degene die beweert dat over de ernst van de dreiging tussen burgers niet te twisten valt. En wantrouw helemaal de beleidsmaker die naïef beweert dat preventie alleen maar goed en nooit kwaad kan aanrichten. Dit geldt, met alle respect, ook voor de Rotterdamse aanpak van jeugd zoals verwoord in Ieder kind wint in Rotterdam: Actieprogramma risicojeugd 2007-2010. Daarin wordt een sluitende aanpak voorgesteld waardoor 100 procent van de jeugdige risicoburgers bestreken wordt, een aanpak die, naar goed Rotterdamse haventraditie, waar nodig dwars door instituties en regels heengaat en een consensus onder alle betrokken werkers vereist.

Is dit paternalisme of zelfs door zijn omvattendheid totalitair? Misschien. Belangrijker dan dergelijke (dis)kwalificaties vind ik het gegeven dat de risico’s en kosten van de gekozen aanpak niet worden benoemd en dat de ernst van de situatie die tot ingrijpen noopt eenvoudig wordt aangenomen. Dat bij de gekozen aanpak niemand verliest is wensdenken. Dergelijk ingrijpend beleid kent altijd kosten en tragische kanten.

Van Gunsteren is een van de deelnemers aan het debat ‘Vadertje stad’, woensdag, over het Rotterdamse beleid op dit gebied. Arminius, Museumpark 3, Rotterdam. Aanvang 20u. Meer informatie op nrc.nl/academie

Discussieer over dit artikel via nrc.nl/discussie

    • Herman van Gunsteren