Veel viel zo niet van reïntegratie te verwachten

De Tweede Kamer eiste in 1999 dat iedereen met een uitkering direct een reïntegratietraject krijgt. Juist hierdoor werd dit beleid een fiasco, betoogt Lucy Kok.

Tekening Rhonald Blommestijn Blommestijn, Rhonald

De Tweede Kamer wil weten wat er gebeurd is met de miljarden die besteed zijn aan reïntegratietrajecten. SEO Economisch Onderzoek doet al jaren onderzoek naar de effectiviteit van reïntegratietrajecten. Daaruit blijkt steeds dat deze gemiddeld een klein positief effect hebben.

Er zijn echter grote verschillen in effectiviteit tussen groepen mensen. Voor sommigen heeft reïntegratie een groot positief effect, voor anderen leidt een traject juist tot een kleinere kans op werk.

Dat laatste geldt bijvoorbeeld voor mensen die al een grote kans op werk hebben. Als zij een traject volgen, dan gaan ze pas zoeken als het traject afgelopen is. Zonder traject zouden ze eerder gaan zoeken en ook eerder een baan vinden.

Aan de andere kant wordt de werkhervattingskans van mensen die een heel kleine kans op werk hebben, niet vergroot door een traject, althans niet op korte termijn.

Metingen van de effectiviteit beslaan meestal een periode tot anderhalf jaar na de start van een traject. Voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt is die periode te kort om een baan te vinden.

Hoe komt dat dan dat er ook mensen een traject volgen, waarvoor dit niet effectief is? Een belangrijke oorzaak is de zogeheten ‘sluitende aanpak’. Deze aanpak is in 1999 ingevoerd in het kader van Europese afspraken. Het doel was om iedereen die werkloos werd, binnen een jaar een traject aan te bieden, om zodoende te voorkomen dat mensen langdurig werkloos werden.

Hier lag het eerste probleem: ook mensen met een grote kans op werk moest door het UWV en gemeenten verplicht een reïntegratietraject worden aangeboden. Voor sommigen heeft dit de werkloosheidsduur verlengd in plaats van verkort. Het middel ‘iedereen in het eerste jaar een traject aanbieden’ werd belangrijker dan het doel „langdurige werkloosheid voorkomen”. De Tweede Kamer controleerde vooral of iedereen in het eerste jaar een traject had gehad. De effectiviteit stond niet op de agenda.

Het doel raakte steeds verder op de achtergrond en verdween uiteindelijk geheel uit beeld. In 2000 is de sluitende aanpak onder druk van de Tweede Kamer verbreed naar mensen die al langer in de bijstand of de WW zaten: iedereen moest een traject krijgen. Deze groep was al langdurig werkloos, dus de doelstelling van preventie van langdurige werkloosheid was niet van toepassing. In het kader van de Agenda van de Toekomst werden gemeenten verplicht het aantal trajecten dat ze aanboden te verhogen. Voor een groot deel van de doelgroep bleek duurzame reïntegratie op de arbeidsmarkt geen op korte termijn haalbare doelstelling. Deze groep laten instromen in een arbeidsmarktgericht traject was dan ook niet kostenefficiënt. Voor deze mensen was de sluitende aanpak vooral gericht op maatschappelijke participatie en het op langere termijn terugleiden naar de arbeidsmarkt.

Het streven naar maatschappelijke participatie om niemand buiten de boot te laten vallen is een zeer legitieme doelstelling. Het probleem is dat het instrumentarium en de wijze van monitoring niet samen gaat met arbeidsmarktgerichte trajecten. Om maatschappelijke participatie te bereiken, kunnen allerlei instrumenten worden ingezet die niet of pas op langere termijn tot arbeidsmarktintegratie hoeven te leiden. Preventie van langdurige werkloosheid vergt instrumenten die er in alle gevallen op gericht zijn snel mensen aan het werk te helpen. Wie de twee doelstellingen combineert zal geen van beide bewerkstelligen. Immers: hoe hoger de mate van sluitendheid, hoe meer werklozen een traject krijgen dat niet effectief is in de zin dat het leidt tot werk.

Nederland had met de sluitende aanpak een hoger ambitieniveau dan de rest van Europa: de doelgroep was hier groter, er moest bij aanvang van de werkloosheid een aanbod worden gedaan en dat aanbod moest een traject zijn. Deze hoge ambitie in vergelijking met andere landen verklaart de relatief hoge budgetten die Nederland uitgaf. Een minder ambitieuze aanpak zou effectiever zijn geweest en goedkoper.

Gelukkig is de ambitie van de sluitende aanpak na 2004 verminderd, en zijn we teruggekeerd bij de oorspronkelijke doelstellingen. Sindsdien wordt de effectiviteit van trajecten beter gemonitord. In onze effectmetingen vanaf 2004 zien we een stijging van de effectiviteit van trajecten. Ook de invoering van de Wet Werk en Bijstand, die gemeenten een financieel belang geeft bij reïntegratie, heeft hieraan bijgedragen.

Hoe nu verder? Belangrijk is een duidelijke scheiding te maken tussen de doelgroepen en de instrumenten voor deelname aan de samenleving en voor reïntegratie naar werk. Voor deelname zijn er participatiebanen, banen in de sociale werkvoorziening en sociale activeringstrajecten. Het effect daarvan moet niet gemeten worden in termen van kans op een reguliere baan, omdat dat niet het doel is.

Wel dient gemeten te worden of de deelnemers inderdaad beter maatschappelijk participeren en of ze vaardigheden hebben gekregen waardoor ze op termijn een reguliere baan zouden kunnen verwerven. Voor reïntegratie naar werk zijn er specifieke trajecten. Die moeten selectief worden ingezet; alleen voor diegenen waarvoor naar verwachting een traject effectief is. De effectiviteit van trajecten kan dan flink omhoog.

Lucy Kok is hoofd van het onderzoekscluster Zorg en Zekerheid van SEO Economisch Onderzoek te Amsterdam.

    • Lucy Kok