Extern advies kan echt niet meer. Toch?

Eigenlijk heeft de overheid alleen maar last van externe adviesorganen. Wie politiek-strategisch denkt, gaat daar flink in snoeien. Dan is men in de Haagse keuken meteen die pottenkijkers kwijt.

Roel in ’t Veld

Bestuurskundige. Lector aan het Huis van de Democratie in Dordrecht, onderdeel van de hogeschool InHolland.

De Eerste Kamer debatteert volgende week wederom over de toekomst van het stelsel van adviesraden en commissies.

Tien jaar geleden vond een hervorming plaats waar vooral de scheiding van advies en overleg brede acceptatie vond. Recent heeft het kabinet de noodzaak tot verdere maatregelen aangekaart in het licht van bezuinigingen, maar dit kan niet de kern van de zaak zijn. De gezamenlijke adviesorganen kosten immers minder dan 2,5 promille van de personeelskosten van het rijk en de omvang is kleiner dan 3 procent van de aan de rijksoverheid gerelateerde kennisinstellingen.

De verbetenheid waarmee de Haagse binnenwereld aandringt op drastische sanering moet wel een fundamenteler motief kennen. Kennelijk is het besef aanwezig dat externe adviesorganen aanzienlijke schade toebrengen, bijvoorbeeld aan zorgvuldig geconstrueerde beleidsvoorstellen. Bovendien leiden adviezen soms tot de noodzaak van nadere keuzen. Dat kost tijd en geld.

Een analyse van de mogelijke schade is op zijn plaats. Een verstandig bewindspersoon of topambtenaar heeft uiteraard geen behoefte aan extern advies, indien de kans op schade groot is.

Om te begrijpen waarom extern advies ongewenst is, moeten we uitgaan van de vijf functies van dergelijk advies.

Ten eerste: bijdragen tot agendering, tot het als urgent politiek agendapunt benoemen van maatschappelijke vraagstukken. Ten tweede: het ontwerpen van voorstellen voor nieuw beleid, dan wel het wegen van argumenten rond beleidsvoorstellen, met de pretentie van objectivering. De derde functie is het bijdragen aan de vorming van draagvlak dan wel sprokkelen van consensus rond beleidsvoorstellen. Ten vierde: het monitoren van procesvoering bij ontwikkeling dan wel bij het uitvoeren van beleid. En ten slotte: bijdragen aan beleidsevaluatie, het waarderen achteraf met het oog op verbetering.

Agendering is bij uitstek een kwestie van de politiek zelf, in intense verstrengeling met media. Externe interventies zijn hinderlijk. Op politieke agenda’s verschijnen immers alleen vraagstukken die bij passende interventies tot succes voor de betrokken politici kunnen leiden. Een beleidscentrum dat zelf in interactie met de samenleving beleid tot stand wil brengen, zal geen behoefte hebben aan, en zelfs geïrriteerd kunnen raken door, een extern orgaan dat wil bijdragen aan objectivering van argumenten. Binnen voornoemde interactie zijn immers alle argumenten onderwerp van onderhandeling.

Een politiek systeem dat zichzelf beschouwt als de enige legitieme bron van publieke wilsvorming zal evenmin behoefte hebben aan externe hulp bij de vorming van draagvlak. De politicus die het momentum wil benutten dat is gevormd door emotionele uitbarstingen of schandalen, zal zich bij de procesvoering voor passend beleid ernstig geremd voelen door afstandelijke geluiden die manen tot overdenking. Wie regeert op de draaggolf van symbolen raakt snel geprikkeld door vragen naar definities van begrippen of zorgvuldige evaluatie.

Fundamenteler nog is de kritiek op adviesorganen die direct voortkomt uit opvattingen over het wenselijke type van democratie. Wie aandringt op vaart, op het doorhakken van knopen en het honoreren van meerderheidsoordelen, zal negatiever oordelen over vast extern advies dan degene die het hart van de democratie nu juist zoekt in checks and balances, in het weloverwogen karakter van besluiten.

Daarnaast is aan de orde welke nadelen een permanent adviesorgaan ten opzichte van ad hoc advisering door commissies of individuele deskundigen met zich brengt. Bij de laatste vormen kan men immers door een zorgvuldige keuze van de experts de uitslag waarborgen. Bij een vast adviesorgaan is de onzekerheid vooraf over de inhoud veel groter. Rigoureuze sanering van adviesorganen heeft nog een ander voordeel: het aantal pottenkijkers in de Haagse keuken neemt af. Geen dwingende externe ogen meer die meekijken met de manier waarop bijvoorbeeld departementen beschikbare kennis wel of niet gebruiken bij beleidsontwikkeling, waarop argumenten zijn gewogen, waarop conclusies zijn bereikt. Alleen het parlement zelf zal nog kritiek op eigen en andermans werkwijze kunnen formuleren. Bovendien komt er ook een einde aan de plaag van ongevraagde adviezen.

De kansen op publicitaire en andere schade zijn dan dus kleiner. De autonomie van het politieke bestel kan door voornoemde sanering aanzienlijk toenemen. De ontmoeting met de burger wordt dan minder gehinderd door de aanwezigheid van intermediaire instanties die ook menen dat zij maatschappelijk relevante uitlatingen voortbrengen. Het moge duidelijk zijn: een pleidooi om het aantal adviesorganen drastisch te verminderen uit efficiency-overwegingen is tamelijk irrelevant, maar kan uit politiek-strategische overwegingen bijzonder aantrekkelijk en heel logisch zijn. Daarbij zijn belangrijke keuzen over de vormgeving van het democratisch bestel in het geding.

    • Roel in 't Veld