Grondwet is geen maïzena

De nieuwe versie van de Grondwet moet aansluiten bij de waarden en regels die mensen in het onderlinge verkeer belangrijk vinden, meent Marc Hertogh. Dan wordt hij ook leesbaar.

Iedereen wordt geacht de wet te kennen. Echter, niemand wordt vreemd aangekeken die niet alle wetten kent, of zelfs geen enkele. Daar wil dit kabinet wat aan doen. Het vindt dat met de voorgenomen Grondwetsherziening „de verbindende rol van de Grondwet in de samenleving moet worden versterkt”.

Het voornemen om de verbindende rol van de Grondwet te versterken, berust op ten minste drie empirische veronderstellingen.

Groeiend verschil tussen ‘wij’ en ‘zij’

Dit berust op de veronderstelling dat de kernwaarden van de rechtsstaat door autochtone Nederlanders worden onderschreven, maar door allochtonen worden afgewezen. Op basis hiervan zien sommigen de Grondwet ook als een belangrijk instrument voor de inburgering van nieuwkomers.

De stelligheid waarmee deze veronderstelling vaak wordt gepresenteerd, staat echter in schril contrast tot de empirische onderbouwing ervan. De WRR schreef bijvoorbeeld in zijn rapport over waarden en normen, dat allerminst sprake is van een situatie van ‘moreel verval’; en dat er in het algemeen brede steun bestaat voor de waarden en normen van de democratische rechtsstaat.

Uit ander onderzoek blijkt bovendien dat autochtonen en allochtonen soms andere accenten leggen. De eerste groep vindt bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting het belangrijkst en de tweede groep de vrijheid van godsdienst. Maar geen van beide wijst daarmee de ene of andere waarde volledig af. Ten slotte blijkt uit recent onderzoek dat steun voor democratie meer afhangt van opleidings- en inkomensniveau dan van culturele etniciteit. Maar als deze verschillen niet zo groot zijn, waar komt dan wél het maatschappelijk gevoel van onbehagen vandaan, als het over dit onderwerp gaat? Heeft dit onbehagen wellicht te maken met de rol van de politiek?

Uit 21 minuten.nl blijkt dat 45 procent van de Nederlandse bevolking vindt dat de waarde van ‘gelijke kansen’ door de overheid te weinig wordt bewaakt. Hetzelfde geldt voor de waarden van ‘solidariteit’ en de ‘bescherming van minderheden’. Deze ontevredenheid leidt bovendien tot weinig vertrouwen in kabinet en Tweede Kamer. In plaats daarvan spreekt de bevolking zich nadrukkelijk uit voor meer directe democratie. Maar liefst 72 procent wil, bijvoorbeeld, meer betrokken worden bij de vorming van beleid. En 67 procent is voorstander van een bindend referendum.

De heterogene samenleving gaat soms gepaard met een maatschappelijk gevoel van onbehagen. Dit lijkt echter niet zozeer gevolg van het feit ‘wij’ en ‘zij’ totaal anders over de rechtsstaat denken, maar eerder van de wijze waarop de overheid – de politiek – omgaat met die heterogeniteit. De oplossing is dan ook niet het opvoeden van andere burgers; maar het vormgeven van een andere overheid.

Wetgeving beïnvloedt menselijk gedrag nauwelijks

De tweede empirische veronderstelling is het idee dat de Grondwet een goed instrument is om de sociale binding in de samenleving te vergroten. Dit idee past in de ontwikkeling die de laatste tijd gaande is, namelijk de instrumentalisering van het recht. Deze ontwikkeling geldt zeker ook voor de Grondwet. Kenmerkend voor dit nieuwe Grondwet-instrumentalisme is dat de sturingsambitie niet beperkt blijft tot het gedrag van burgers, maar zich ook – of misschien wel vooral – richt op hun opvattingen en overtuigingen. Echter, uit sociaal-wetenschappelijk onderzoek blijkt dat de mogelijkheden om door middel van wetgeving het gedrag van mensen te beïnvloeden, laat staan hun gedachten, uiterst beperkt zijn. Dat geldt ook voor de Grondwet. Het hertalen van de Grondwet in een populaire versie kan hierbij helpen, maar is niet genoeg. Eén van de meest hippe overheidcampagnes van de afgelopen jaren was de campagne ‘I love verkeersregels’ van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Binnen zes weken bleek 84 procent van de Nederlanders op de hoogte van deze campagne. Maar uit onderzoek blijkt ook dat slechts 7 procent als gevolg hiervan zijn rijgedrag heeft aangepast. De effecten van een campagne ‘I love de Grondwet’ zullen waarschijnlijk nog veel kleiner zijn.

Recht en sociale cohesie liggen niet in elkaars verlengde, maar zijn eerder elkaars concurrenten. Naarmate de sociale cohesie groter is, zal de rol van het recht afnemen, en omgekeerd. Maar dat betekent nog niet dat door middel van het recht de sociale cohesie kan worden vergroot. Integendeel, te veel juridische sturing op het verkeerde moment zal de sociale verhoudingen eerder verstoren dan vergroten en in plaats van binding eerder leiden tot verdere polarisering en uitsluiting.

De onzichtbare grondwet

Voor mij staat de onzichtbare grondwet (de grondwet met een kleine letter g) voor het levend recht; de normen, waarden en regels die mensen onderling belangrijk vinden. Ondanks de toegenomen heterogeniteit, vinden mensen in het algemeen nog steeds manieren om met deze verschillen om te gaan, en om conflicten onderling op te lossen. Die onderliggende, maatschappelijke normativiteit, is de ware onzichtbare grondwet.

De nieuwe Grondwetsherziening kan zich onderscheiden van eerder herzieningen, door zich nadrukkelijk te richten op het leggen van verbindingen met die onzichtbare grondwet. Het referendum over de Europese Grondwet heeft laten zien dat de mate waarin burgers daadwerkelijk kunnen participeren bepalend is voor het draagvlak.

De onzichtbare grondwet is, met andere woorden niet het probleem maar de oplossing. De vraag is niet: hoe zorgen we ervoor dat mensen zich meer richten op de zichtbare Grondwet? Maar: hoe kan de zichtbare Grondwet beter aansluiten bij de onzichtbare grondwet?

Dit gaat niet vanzelf. Het betekent bijvoorbeeld dat de politiek een aantal stappen terug doet en meer ruimte laat aan grassroots constitutionalism, het proces waarin verschillende maatschappelijke actoren, van onderop, zelf invulling geven aan een vernieuwde versie van de Grondwet.

Het kabinet ziet de nieuwe Grondwet graag als bindmiddel. Maar de Grondwet is geen maïzena.

Prof.dr. Marc Hertogh is hoogleraar rechtsociologie aan de RU Groningen. Dit is een bewerkte versie van het co-referaat dat hij hield bij het symposium ‘De onzichtbare Grondwet’ dat woensdag in Den Haag plaatsvond.