Stuurloos en in nood

En wéér gaat het mis bij de Belastingdienst: 730.000 aangiftes zijn onbruikbaar.

Gaat het alleen om automatiseringsproblemen? Nee, er is meer aan de hand.

Toegegeven, de 730.000 mensen die hun belastingaangifte opnieuw moeten indienen, hoeven alleen maar hun computer op te starten, de ingevulde aangifte op te zoeken en die opnieuw te verzenden. Kost hooguit tien minuten. Maar de ergernis zal er niet minder om zijn: wéér problemen bij de Belastingdienst. En die ergernis treft nou juist de mensen die hun aangifte niet op het laatste moment, maar als brave burgers zo snel mogelijk de deur uit hebben gedaan.

Hoe kan het dat de organisatie die vijf, zes jaar geleden nog het imago had van best georganiseerde rijksdienst, tegenwoordig wordt geassocieerd met grote aantallen klachten, zoekgeraakte gegevens, foutieve aanslagen en haperende uitbetalingen? En: gaat het alleen om automatiseringsproblemen of is er meer aan de hand?

Om met die laatste vraag te beginnen: ja, er is meer aan de hand. Een reorganisatie tegen de wil van het merendeel van het personeel, bijvoorbeeld. En bezuinigingen, met als gevolg tien, en bij de ict-afdeling zelfs twintig procent minder personeel. Prestigieuze projecten ook, die de politiek koste wat het kost wilde laten uitvoeren, maar die een enorme druk op de organisatie legden.

1DE AUTOMATISERING

De Belastingdienst maakt al vijftig jaar gebruik van computers voor de verwerking van gegevens. In die tijd veranderde de technologie wel honderd keer. Gevolg: uit al die fasen zijn nog netwerken over, die allemaal met elkaar moeten kunnen communiceren. Van deze zogeheten koppelingen kreeg de dienst steeds meer last.

Neem het in 2003 in gebruik genomen Aanslag Belastingen Systeem, dat de aangiftes en aanslagen afhandelt maar dat niet goed gekoppeld kon worden aan andere systemen. Het was het eerste computersysteem dat een massa belastingbetalers last bezorgde: zoekgeraakte gegevens, grote vertraging bij de verwerking van honderdduizenden voorlopige aanslagen en teruggaven.

Of neem de uitbetaling van vijf miljoen zorgtoeslagen en één miljoen huurtoeslagen, sinds 1 januari 2006 een verantwoordelijkheid van de Belastingdienst. De uitvoering van die toeslagen liep mis doordat het computersysteem de wisselende gegevens niet aan bleek te kunnen. Door aanvragen met de hand te verwerken, konden driehonderd ambtenaren een totale uitbetalingschaos voorkomen. Toch kregen nog miljoenen mensen te hoge, te lage of helemaal geen toeslagen.

Op dit moment is een nieuw systeem voor het verwerken van de toeslagen voor zorg, huur en kinderopvang in voorbereiding. Dat moet de pas drie jaar geleden, à raison van 28,5 miljoen euro, ontwikkelde software vervangen die zoveel problemen veroorzaakt.

2 EEN ZELFSTURENDE ORGANISATIE

Zes jaar geleden voerde de toen net aangetreden (en huidige) directeur-generaal van de Belastingdienst, Jenny Thunnissen, een ingrijpende reorganisatie door. Zij verving de traditionele, hiërarchische organisatie door een platte organisatie met collegiale managementteams: de fiscus kwam in handen van collectieven met zelfsturing. Thunnissen oogstte er lof voor. In 2002 werd ze overheidsmanager van het jaar wegens haar „stijl van leidinggeven aan een groot en complex bedrijf” en het „doordacht communiceren gebaseerd op een heldere visie”.

Maar het gros van haar 30.000 medewerkers dacht daar anders over. In 2004 kregen Jenny Thunnissen en de rest van het hogere management in de personeelsmonitor van de dienst een 4,9 als rapportcijfer. Niet meer dan 12 procent van de medewerkers was positief over de reorganisatie. De zelfsturing werkte niet, was niet efficiënt en schaalvergroting maakte het werk onpersoonlijk. Geen wonder: groepsbesluiten leveren doorgaans weinig daadkracht en veel stroperigheid op. Als er iets fout gaat is iedereen verantwoordelijk – en dus niemand. Dit probleem lijkt zich ook nu weer voor te doen. Niemand die verantwoordelijk was voor het uitvoeren van een test vóórdat de aangiften werden verwerkt.

3PRESTIGIEUZE PROJECTEN

In dezelfde tijd dat de zelfsturende organisatie ontstond, zorgde het kabinet-Balkenende II ervoor dat de Belastingdienst het steeds drukker kreeg. De uitbetaling van zorgtoeslagen en huurtoeslagen werd een verantwoordelijkheid van de fiscus. Een jaar eerder al, vanaf 1 januari 2005, had de dienst de verantwoordelijkheid gekregen voor 220.000 kinderopvangtoeslagen.

De maandelijkse, inkomensafhankelijke betalingen vereisten een heel nieuwe aanpak. Tot dan toe was de Belastingdienst gewend aangiften op één peildatum te verwerken. Bij de toeslagen was er geen peildatum. Het hele jaar door waren veranderingen mogelijk.

Naast de toeslagen volgden andere projecten die de politiek graag uitgevoerd zag: de premieheffing, de elektronische aangifte door ondernemers, de invoering van een persoonlijke DigiD-code, de vooringevulde aangifte inkomstenbelasting. Al die nieuwe taken noopten tot complexe automatisering, met nieuwe software en computers – die weer gekoppeld moesten worden aan de oude systemen.

4BEZUINIGINGEN

Terwijl de reorganisatie de dienst op zijn kop zette, er ingrijpend aan de automatisering gesleuteld moest worden en er nieuwe taken bijkwamen, legde de politiek bezuinigingen en een personeelsstop op. Het kabinet-Balkenende II liet de Belastingdienst tussen 2003 en 2007 3.450 van de 30.000 arbeidsplaatsen inleveren.

Dat kwam vooral hard aan bij automatiseringsafdeling B/CICT, de spil bij het uitvoeren van de nieuwe taken. Van de 3.400 banen bij B/CICT moesten er 700 weg, 20 procent van het totaal. De afdeling kon „goedkoper, efficiënter en klantgerichter”, zei B/CICT-directeur Richard van Breukelen in een bijeenkomst met de ondernemingsraad op 3 december 2003. Van Breukelen vond een besparing van 20 procent „reëel”.

5FALEND TOEZICHT

Door de opeenstapeling van problemen functioneert de Belastingdienst steeds slechter.

Inmiddels heeft eenderde van de belasting betalende burgers en bedrijven de indruk dat onregelmatigheden in hun aangiften niet worden ontdekt door de fiscus. Dat stond althans in 2006 in de Fiscale Monitor, een jaarlijks onderzoek onder de ‘klanten’ van de Belastingdienst. Zes jaar geleden, in 2001, dacht maar 20 procent van de belastingbetalers dat de fiscus onjuiste aangiften niet op het spoor komt. In 1994 was die groep nóg kleiner, slechts 12 procent.

En inderdaad, in de periode dat mensen de pakkans steeds lager gingen inschatten, zijn toezicht en controle ingezakt. Tussen 2001 en 2006 daalde het aantal jaarlijkse boekencontroles en bedrijfsbezoeken van 81.000 naar 62.000 (bijna 24 procent minder) en het aantal ‘gecorrigeerde aangiften inkomstenbelasting’ van 790.000 naar 580.000 (bijna 27 procent minder).

Een deel van de verklaring is de introductie van ‘horizontaal toezicht’: de fiscus maakt vooraf afspraken met belastingplichtigen, doet steekproeven en een computer selecteert risicogevallen voor nader onderzoek. De rest wordt automatisch verwerkt.

Een ander deel van de verklaring vormen de hierboven geschetste ontwikkelingen: zelfsturende collectieven, ingewikkelde projecten, falend management en bezuinigingen hadden tot resultaat dat de ooit zo competente dienst binnen korte tijd veranderde in een stuurloze organisatie in nood. Een dienst die het gewone belastingbetalers moeilijker maakt en fraudeurs makkelijk.

Lees een serie artikelen en discussier mee over de belastingdienst op de speciale site: nrc.nl/belastingdienst.