Slachtoffers van oorlogsgeweld: geef hun geld, excuses of ten minste erkenning van de feiten

Voor oorlogsslachtoffers is het vrijwel onmogelijk om een schadevergoeding te krijgen. De bewijslast is te zwaar en de verjaringstermijn te kort. Daarom moet de wetgeving voor deze groep worden aangepast.

Liesbeth Zegveld

Liesbeth Zegveld is advocaat en hoogleraar internationaal humanitair recht, in het bijzonder de positie van vrouwen en kinderen tijdens een gewapend conflict. Als advocaat behartigt Zegveld onder andere de belangen van de nabestaanden van de slachtoffers van Srebrenica, slachtoffers van de inmiddels veroordeelde Nederlandse zakenman Van Anraat, de Palestijns-Bulgaarse arts Elhajouj, de nabestaanden van een in 2004 door Nederlands vuur omgekomen Irakees, en de nabestaanden van slachtoffers van Nederlandse luchtaanvallen op het Afghaanse Chora.

Rechtsherstel voor oorlogsslachtoffers is een ondergeschikt onderwerp in het humanitair recht. De meeste aandacht ging altijd uit naar een eindeloze verfijning van de materiële regels. Over de gevolgen van de schending van deze regels voor individuen had men het niet. Dit zwijgen weerspiegelt het wantrouwen van regeringen tegen de controle op oorlogsvoering.

Maar het tij lijkt enigszins te keren. In het tijdperk waar slachtoffers meer centraal staan, krijgen ook het Internationaal Strafhof en nationale rechtbanken voor hen meer oog.

De toepassing van rechtsherstel voor oorlogsslachtoffers is echter niet eenvoudig. Belangrijke struikelblokken zijn de massaliteit van de claims, de onmogelijkheid al het bewijsmateriaal op tijd boven tafel te krijgen en gebrekkige regels over schadevergoeding.

Massaliteit van de claims

Grote aantallen slachtoffers zijn eigen aan oorlog. Veel slachtoffers van een gewapend conflict zullen menen, terecht of onterecht, ook slachtoffer te zijn van schending van het oorlogsrecht, wat kan leiden tot duizenden zo niet miljoenen claims.

Het antwoord hierop is geweest de instelling van zogenoemde ‘mass claims procedures’. Mass claims procedures bieden een tijdelijk forum aan een duidelijk afgebakende groep slachtoffers die allen schade hebben geleden door hetzelfde gewapende conflict. Een voorbeeld is de ‘Eritrea-Ethiopia Claims Commission’, die in 2000 is ingesteld door een vredesverdrag tussen Eritrea en Ethiopië. Mass claim procedures hebben een administratief karakter en gaan flexibel om met bewijsvergaring en bewijslast. Meestal ontbreekt echter de politieke consensus hiervoor.

Het uitgangspunt van zowel het Internationaal Strafhof als de Nederlandse rechtbank is een individuele benadering. Dit op zichzelf terechte principe zou echter tot ernstige overbelasting van het systeem leiden. Met als gevolg grote vertragingen en hoge kosten voor alle partijen.

In een procedure van slachtoffers in het strafproces tegen de Nederlandse zakenman Frans van Anraat sprak de rechtbank reeds bij de eerste zitting de vrees uit dat grote aantallen slachtoffers hun vordering bij de rechtbank zouden indienen. Van Anraat werd vorig jaar door het Hof Den Haag veroordeeld voor het leveren van chemische grondstoffen aan het regime van Saddam Hussein in de jaren 80. Irak gebruikte het materiaal van Van Anraat voor chemische bombardementen. 120.000 Iraakse Koerden en Iraanse burgers werden slachtoffer. De angst van de rechtbank voor grote aantallen slachtoffers was begrijpelijk. Het Nederlandse rechtsysteem is niet toegerust om massaclaims te verwerken.

Ik geloof niet dat de grote aantallen slachtoffers een principieel probleem vormen. Het zijn de modaliteiten van hun deelneming die opgelost moeten worden. Te denken valt aan ‘class actions’: de uitkomst van de procedure van één eiser van toepassing verklaren op alle eisers. De stap is niet zo groot: we kennen in het Nederlandse civiele recht al de mogelijkheid dat belangenorganisaties kunnen procederen ten behoeve van anonieme individuen.

Bewijslast

Eén van de grootste problemen van een oorlog vormen de feiten. Zonder feiten geen bewijs en zonder bewijs geen zaak. Vaststelling van de feiten die zich tijdens een gewapend conflict hebben voorgedaan is echter bijzonder lastig. Slachtoffers die vluchten uit een oorlogsgebied, verzamelen over het algemeen niet eerst het bewijs voordat ze weggaan. Vaak keren ze na het conflict niet terug en als ze wel terugkeren is het bewijs dat ze er überhaupt ooit hebben gewoond, meestal verdwenen.

Ook voor onafhankelijke waarnemers is het vaak onmogelijk om de feiten vast te stellen, omdat ze geen toegang hebben tot het slagveld. Zo was de Afghaanse mensenrechtencommissie niet in staat om na de slag bij Chora in Uruzgan in juni 2007, tussen Nederlandse ISAF troepen en de Talibaan, het aantal burgerslachtoffers vast te stellen, omdat ze niet ter plekke kon komen.

De conflictpartijen, die wél beschikken over de feiten, weigeren meestal die feiten vrij te geven. Erger nog, het is niet ongebruikelijk dat zij informatie bewust vernietigen. Zo heeft bijvoorbeeld Dutchbat III documenten vernietigd voor zijn vertrek uit de enclave Srebrenica in 1995. Ook komt het voor dat conflictpartijen opzettelijk onjuiste informatie verstrekken om de vijand en de publieke opinie te misleiden.

Een ander probleem, vooral bij internationale conflicten, en conflicten waarbij VN- of NAVO-militairen betrokken zijn, is dat de verantwoordelijke militairen op enig moment weer teruggaan naar hun eigen land. En zij nemen de rapporten over hun missie mee. Het bewijs ligt dan in minimaal twee landen of bij een internationale organisatie. De slachtoffers die achterblijven kunnen niet beschikken over de verslaglegging van de militaire operaties. In Nederland zijn de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gedaan naar het doen en nalaten van Nederlandse militairen in het buitenland. Aanleiding waren telkens de slachtoffers die bij dat optreden waren gevallen en de geruchten over misstanden. Zowel bij Dutchbat als bij de vermeende martelingen in Irak werden de slachtoffers tijdens het onderzoek niet gehoord. Dit is op zijn minst opmerkelijk, omdat slachtoffers vaak informatie uit de eerste hand kunnen verstrekken.

De bewijspositie van slachtoffers van schendingen van het humanitair recht is zwak en zou moeten worden verbeterd. Een andere oplossing is dat de verjaringstermijn voor civiele vorderingen voor schendingen van het humanitair recht opgeheven wordt, althans aanzienlijk verlengd.

Verjaren

In Nederland verjaren civiele vorderingen na vijf jaar. Vijf jaar is te kort voor slachtoffers om met een onderbouwde vordering te kunnen komen. Als we nagaan dat alleen het NIOD al zes jaar nodig had om zijn rapport te schrijven over de oorlog in Bosnië-Herzegovina en dat ook de secretaris-generaal van de Verenigde Naties pas vier jaar na de oorlog met zijn rapport kwam, dan is het onredelijk om slachtoffers die zich na vijf jaar met een claim melden, naar huis te sturen met het argument dat de feiten zijn verjaard.

Bovendien: oorlogsmisdrijven verjaren ook niet. Waarom zou dat dan ook niet gelden voor in ieder geval schadevorderingen die voortvloeien uit oorlogsmisdrijven? Van Anraat kon meer dan 20 jaar na dato nog gewoon voor de Nederlandse rechtbank worden berecht. Zijn slachtoffers die een vordering tot schadevergoeding wilden indienen, liepen echter tegen de vraag aan of hun vordering was verjaard.

In een tijd waar de aandacht voor slachtoffers van misdrijven groeiende is, zou een dergelijke wetswijziging een goed gebaar zijn in de richting van slachtoffers.

Afkopen

Onlangs vernam ik van een Nederlandse militair dat Nederland in Afghanistan de praktijk hanteert om slachtoffers geld te bieden voor de geleden schade. 2000 dollar voor een dode, 200 dollar voor een gewonde. Hierbij is het de vraag of met deze geldtransactie de kous af is en zo ja of de Afghaanse partij dat weet.

Daarnaast bestaat het risico dat dit soort vergoedingen weinig recht doet aan de bijzondere omstandigheden van het geval. Het onderscheid dat tussen een dode en gewonde wordt gemaakt, kan dan proportioneel worden genoemd – voor een dode wordt meer betaald dan voor een gewonde – maar het is wel een erg grove vorm van proportionaliteit.

Evenmin wordt er uitspraak gedaan over een mogelijke schending van een humanitair rechtelijke norm, En de geldtransactie houdt ook geen rekening met de ernst van deze schending.

Erger is echter dat je het gevoel bekruipt dat het betalen van slachtoffers van mogelijke schendingen van het oorlogsrecht een vorm van afkopen is. Laten we ze wat geld geven, dan zijn we ervan af. Door het aanbieden van geld wordt het slachtoffer overgehaald van verdere actie af te zien.

Proportionele financiële vergoeding kán een vorm van rechtsherstel zijn. Dat schade moet worden vergoed, ook voor schendingen van het humanitair recht, is onder andere neergelegd in het Haagse Verdrag van 1907. Het elementaire rechtsbeginsel dat toerekenbaar onrechtmatig toegebrachte schade moet worden vergoed, is óók van toepassing in de relatie staatburger voor schendingen van het humanitair recht.

Erkenning

Met dit betoog is niet gezegd dat geld in alle gevallen een bevredigende vorm van rechtsherstel is. De gedachte die bij velen leeft, dat het procederende slachtoffers maar om één ding te doen is, namelijk geld, getuigt van weinig inzicht in het leed waar slachtoffers onder gebukt gaan. Feit is echter dat bij schendingen van het humanitair recht restitutie vaak niet mogelijk is. De doden kunnen niet tot leven worden gewekt. Er zijn andere vormen van rechtsherstel mogelijk dan geld. Eén daarvan is erkenning van de feiten. Een andere is excuses aan de slachtoffers voor het hun aangedane leed.

Bij het geschil tussen de slachtoffers van Srebrenica en Nederland is het niet ondenkbaar dat erkenning van de feiten én erkenning van de slachtoffers de juridische procedures, die thans voor de Haagse rechtbank lopen, zouden hebben voorkomen.

Het NIOD heeft een belangrijke rol gespeeld bij de feitenvaststelling. Het is jammer dat de Nederlandse Staat de versie van de feiten zoals deze in het NIOD-rapport staat, niet wenst te accepteren, althans niet waar het gaat over de slachtoffers. Een dergelijke erkenning zou de slachtoffers behulpzaam zijn geweest bij de verwerking van hun leed.

Geloofwaardigheid

Het opstellen van uniforme regels voor de vaststelling van schadevergoeding voor slachtoffers van schendingen van het oorlogsrecht is lastig. Iedere oorlog, iedere groep slachtoffers, en iedere schade vraagt om een eigen beoordeling. Maar de praktijk lijkt uit te wijzen dat niet zozeer de aard en omvang van de schade bepalend zijn voor schadevergoeding, maar veel meer politieke overwegingen.

Tot op heden is de aandacht van juristen en politici vooral uitgegaan naar de politieke argumenten vóór en tégen rechtsmiddelen voor oorlogsslachtoffers. In de toekomst zou iedere discussie hierover, de procedurele aspecten van toepassing van deze rechtsmiddelen moeten betrekken: hoe om te gaan met grote groepen slachtoffers, hoe worden de feiten vastgesteld en hoe wordt de schade en de vergoeding daarvoor bepaald.

De belangen zijn groot. Niet alleen de belangen van de slachtoffers van schendingen van humanitair recht staan op het spel. Ook de geloofwaardigheid en het voortbestaan van het humanitair recht zélf is in het geding. Zoals het Europese Hof voor de Rechten van de Mens al lang geleden bepaalde: het belang van individuele klachten reikt verder dan dat van het individuele slachtoffer.

Dit artikel is gebaseerd op de gisteren uitgesproken rede bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar aan de Universiteit Leiden.

De tekst van de oratie is na te lezen via leidenuniv.nl