Volkenrecht niet eenduidig over kwestie-Kosovo

Nieuwsanalyse

Niet iedereen zal de onafhankelijkheid van Kosovo erkennen. Ook het internationaal recht biedt geen waterdichte conclusies over de rechtmatigheid.

„Alle volken bezitten het zelfbeschikkingsrecht.” Het Internationaal verdrag voor burgerlijke en politieke rechten uit 1966 is daarover duidelijk. Ook over het recht van een volk om zijn „politieke status in alle vrijheid te bepalen”.

Waarom, is dan de vraag, noemen niet alleen Servië maar ook EU-landen als Spanje en Roemenië de onafhankelijkheidverklaring van Kosovo en erkenning van de nieuwe staat in strijd met het internationaal recht?

Het zelfbeschikkingsrecht mag dan wel jus cogens (een dwingende norm) zijn, zoals internationaal jurist en oud-president van het Joegoslavië-tribunaal Antonio Cassese het ooit zei, maar er is ook nog zoiets als het beginsel van territoriale integriteit van soevereine staten. In 1975 werd dat beginsel opgenomen in de Slotakte van Helsinki.

Er zijn „parallelle” internationale normen, was de elegante formulering die het Hooggerechtshof van Canada in 1998 bedacht voor de spanning tussen zelfbeschikkingsrecht en territoriale integriteit. Het Hof moest advies geven over de netelige vraag of de provincie Québec recht had op afscheiding.

Achter die vraag ging een bewogen geschiedenis schuil, niet alleen in Canada, maar in vrijwel alle conflicten waar de wens tot afscheiding bestaat. Vooral de dekolonisatie van na de Tweede Wereldoorlog heeft het zelfbeschikkingsrecht van volken in belangrijke mate gevormd.

In de loop der jaren is het denken daarover wel verschoven. Een van de oorzaken daarvan was de toenemende zorg over fragmentatie. De Verenigde Naties begonnen met 51 leden en tellen er nu al 192. Steeds vaker werd de vraag gesteld of interne zelfbeschikking niet een alternatief zou kunnen zijn voor totale onafhankelijkheid, of een bevolkingsgroep niet beter af was met vormen van autonomie binnen een bestaande staat.

Ook het Canadese Hooggerechtshof wees in de kwestie-Québec een secessie, dat wil zeggen externe zelfbeschikking, af met een verwijzing naar de federale rechten van de staat Canada. Mocht Québec op grond van een volksraadpleging toch de wens houden om onafhankelijk te worden, dan kon dat volgens het Hof alleen op grond van „onderhandelingen” met de nationale regering.

Wat zegt dit alles over de situatie in Kosovo? In de resolutie van de Veiligheidsraad uit 1999, die de basis heeft gelegd voor het nieuwe Kosovo, staat dat Kosovo deel uitmaakt van Servië. Vandaar dat Rusland blijft hameren op de eis dat er – net als in de Canadese situatie – alleen na onderhandelingen met de nationale regering een besluit genomen kan worden.

Maar het probleem in het geval van Servië en Kosovo is, dat de huidige situatie het resultaat is van een oorlog die door ingrijpen van buitenaf werd beslecht. En dat aan die oorlog ook nog een lange geschiedenis van discriminatie van de moslim-Albanese meerderheid in de door de Servische minderheid geregeerde provincie vooraf ging. Dat is „empirisch en moreel” een sterk argument tegen het beginsel van territoriale integriteit, zegt Timothy Waters van de Indiana universiteit, ook al vindt het volgens hem „opmerkelijk weinig steun in het internationale recht”.

In 1970 verklaarde de Algemene vergadering van de VN dat territoriale integriteit van staten alleen opgaat als zij geen onderscheid maken tussen ras, geloof of kleur. Er is bovendien een nieuw beginsel in opkomst dat landen een verantwoordelijkheid geeft om ál hun burgers te beschermen („responsibility to protect”). Dat Servië zich daar niet aan hield leverde volgens Waters wel een rechtvaardiging voor de humanitaire interventie van de NAVO in Kosovo. Maar dat is nog niet hetzelfde als een recht op afscheiding.

Met de Kosovaarse onafhankelijkheidsverklaring als feit is nu de vraag: wat is een staat? Die vraag is bepalend in het volkenrecht. Er zijn volgens het Verdrag van Montevideo uit 1933 vier criteria: er moet (1) een permanente bevolking zijn, (2) een welbepaald gebied, (3) een regering met gezag en (4) de mogelijkheid om betrekkingen aan te gaan met andere staten.

Over het derde punt is twijfel mogelijk omdat Kosovo nog onder buitenlandse curatele staat (de VN, straks de EU). Maar de Nederlandse volkenrechtsgeleerde P.H. Kooijmans toont zich in zijn leerboek Internationaal recht in vogelvlucht daarvan niet van onder de indruk: als zoiets doorslaggevend zou zijn, waren er heel wat minder staten in de wereld. Ook het vierde criterium vindt Kooijmans meer een gevolg van de eerste drie dan een voorwaarde.

Erkenning van een nieuwe staat is volgens Kooijmans primair de erkenning van een realiteit. Aan het geval Kosovo is te zien dat ook de aanwezigheid van de criteria van Montevideo voor andere staten niet leidt tot een internationaalrechtelijke verplichting om een staat te erkennen. Het blijft een politieke beslissing.