Bestuurlijke spaghetti? Welnee, het werkt

Om het gat tussen gemeente en provincie te vullen, heeft Utrecht een regionaal bestuur. De vraag of dat niet nodeloos ingewikkeld is, vinden de bestuurders irrelevant.

Er is de bestuurslaag de stad Utrecht en er is de bestuurslaag provincie Utrecht. Dan bestaat er ook nog zoiets als de regio Utrecht, een bestuurslaag. Die zit er precies tussenin. Als de stad minder huizen bouwt heeft dat effect op de omliggende gemeenten. En andersom werkt het net zo, een bedrijventerrein in Nieuwegein zorgt voor werkgelegenheid voor Utrechters. Omdat hun belangen verstrengeld zijn, hebben negen gemeenten zich sinds 1994 in hun eigen bestuursorgaan verenigd: het Bestuur Regio Utrecht (BRU).

Die extra bestuurslaag leidt soms tot ogenschijnlijk wonderlijke taakverdelingen. Zo voert het provinciebestuur de regie over dichtslibbende wegen in het noordoosten van de provincie Utrecht, terwijl in het westen, rondom de stad Utrecht, het BRU de scepter zwaait. Bestuurlijke spaghetti? Kan zijn, maar het werkt, zegt Koos Janssen, vice-voorzitter van het BRU en burgemeester van Zeist. „We stutten het huis van Thorbecke”, zegt hij en doelt daarmee op het klassieke bestuursmodel van Nederland; het Rijk op zolder, de provincie op de eerste etage en de gemeente op de begane grond, aan het erf.

Er zijn acht van zulke zogenaamde stadsregio’s in Nederland. In de vier grote steden, Eindhoven, Arnhem-Nijmegen, Twente en Parkstad Limburg. Ze komen voort uit een zoektocht naar een oplossing voor het ‘regionale gat’ in bestuurlijk Nederland. „Een landelijke invoering van een regionale bestuurslaag, in combinatie met een reorganisatie van de provincie, zou eigenlijk beter zijn, maar dat is niet realistisch”, zegt Fred Fleurke, hoogleraar bestuurskunde aan de Vrije Universiteit. Dat vereist te veel bestuurlijke vernieuwing. „De huidige samenwerkingsverbanden zoals de BRU zijn resultaatgericht. In die regio’s zorgt het voor meer bestuurskracht. De rol van de provincie wordt er minder.”

Dat blijkt wel uit de terreinen waar het BRU zich op richt: economie, verkeer, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Typische provincietaken. „Maar de provincie is niet uitvoeringsgericht genoeg om de regionale belangen daarin te behartigen”, zegt Janssen. „Het BRU wel. De provincie stelt de visies en de kaders op, wij zitten met negen gemeentelijke bestuurders aan tafel en vullen de kaders in. Ook het Rijk zoekt steeds meer de lokale bestuurders op. Kijk maar naar de 100-dagentour van het kabinet, de ministers spraken met de gemeenten, niet met de provincies.”

Koen van Tankeren, woordvoerder van gedeputeerde Marian Dekker (Bestuurlijke organisatie) zegt dat het BRU een belangrijke partner is voor de provincie Utrecht. „Inderdaad is het zo dat de provincie ook de taken van het BRU voor haar rekening zou kunnen nemen. Het is niet zo belangrijk wie de taken uitvoert, als ze maar op een goede wijze uitgevoerd worden en als de betrokken partijen zich daar in kunnen vinden.” Hij vindt dan ook niet dat er een te groot gat tussen het gemeentelijk bestuur en de provincie zit dat BRU opvult. En ook al worden de taken geografisch verdeeld, van een bestuurlijke tweedeling in de provincie is volgens Van Tankeren geen sprake.

Maar waarom is het BRU er dan? Het bestaan is pragmatisch, antwoordt Janssen. Het is historisch zo gegroeid. „In het bestuur zitten bestuurders uit de negen gemeenten rondom de stad Utrecht. Dat betekent dat die bij inhoudelijke vraagstukken direct mee beslissen. Samen vormen ze één arbeidsmarkt, één woningmarkt. De bestuurders zitten op deze manier ook veel dichter bij Den Haag. De stad Utrecht is gewend om vrijwel zonder tussenkomst van de provincie direct met Den Haag te praten. Dat komt door het grote stedenbeleid. En omdat alles wat in Utrecht gebeurt invloed heeft op de omliggende gemeenten, zitten die nu ook aan tafel.”

De bestuursregio heeft een budget van 110 miljoen euro. Een deel komt uit een bijdrage van de gemeenten en een groot deel komt van het Rijk en is verbonden aan specifieke projecten. Vooral de regionale afstemming van het openbaar vervoer en het creëren van een uniforme woningmarkt, ziet Janssen als de voornaamste resultaten van het BRU. En de bouw van bedrijfslocaties en vinexwijken. „De regionale planvorming en uitvoering heeft tot grote productie geleid. Daar zijn wij het aangewezen orgaan voor. Wie moest het anders doen?”

In de provinciale wandelgangen klinkt wel eens gemopper op het BRU. Dat zou te veel op de plek van provincie zitten. Janssen kent de klachten en begrijpt ze wel. „Nu de provincie ziet dat onze samenwerking steeds effectiever wordt, denken ze misschien wel eens ‘wij kunnen die 110 miljoen ook wel gebruiken’. We kunnen wel verzanden in discussie over de vorm, maar dat leidt uiteindelijk alleen maar af van de inhoud. Het lijkt onhandig dat je nu twee besturen hebt, maar het werkt.”

De vier eerdere delen uit de serie over de provincie Utrecht zijn te lezen op nrc.nl/binnenland