Onafhankelijk Kosovo is alleen maar schadelijk

Kosovo’s onafhankelijkheid moeten we niet erkennen, zegt André Nollkaemper. Daarmee stoken we onrust op de Balkan en krijgt de geplande EU-missie een groot probleem.

De regering van Kosovo heeft aangekondigd zeer binnenkort de onafhankelijkheid uit te roepen. Premier Hashim Thaci verwacht dat ongeveer honderd staten, waaronder enkele leidende EU-staten en de VS, Kosovo zullen erkennen. Wat doet Nederland?

Minister Verhagen heeft zijn positie nog niet prijsgegeven, maar hij moet zich niet bij de voorstanders van een onafhankelijk Kosovo aansluiten. Erkenning van Kosovo destabiliseert de Balkan en is in strijd met internationaal recht.

De regels van internationaal recht over onafhankelijkheid van nieuwe staten zijn eenvoudig. Bevolkingsgroepen zoals de Albanezen in Kosovo hebben zelfbeschikkingsrecht. Dit betekent dat ze over hun eigen lot kunnen beslissen en zelf invulling kunnen geven aan zaken als onderwijs, cultuur en religie. De internationale rechtsorde geeft de Kosovaren echter geen recht om zich eenzijdig, dat wil zeggen zonder instemming van Servië, af te scheiden en onafhankelijk te verklaren. Het zelfbeschikkingsrecht moet worden uitgeoefend binnen de bestaande grenzen van Servië.

Het belangrijkste argument van de voorstanders van onafhankelijkheid van Kosovo is de etnische zuivering van 1999. Omdat toen het zelfbeschikkingsrecht van de Albanese Kosovaren is geschonden, zou, zo gaat het argument, dat recht voortaan mogen worden nagestreefd buiten het Servische staatsverband.

Dat argument miskent de huidige politieke realiteit. Het Servië van nu is niet meer dat van 1999. De huidige Servische grondwet erkent vergaande autonomie voor Kosovo. Het huidige leiderschap van Servië heeft zich opengesteld voor Europa en heeft daarmee de recente verkiezingen gewonnen.

Het argument miskent bovendien de nog steeds geldende Resolutie 1244 van de VN Veiligheidsraad, die is aangenomen na de bombardementen op Belgrado in 1999. Hierin wordt gekeken naar de belangen van alle betrokken partijen, inclusief Servië en Rusland. Deze resolutie erkent vergaande autonomie van Kosovo, maar beschermt tegelijkertijd de soevereiniteit van Servië over Kosovo. Niet dat de resolutie de onafhankelijkheid van Kosovo per se in de weg staat, maar er is wel instemming nodig van Servië en Rusland.

Mocht Kosovo zich toch onafhankelijk verklaren, dan zal het zoveel mogelijk staten achter zich willen hebben. Niet alleen voor de symbolische waarde, maar ook praktisch kan dat van belang zijn. Met de erkennende staten, die Kosovo aanvaarden als gelijkwaardige partner in het internationale rechtsverkeer, kan Kosovo immers zaken doen.

Een onafhankelijkheidsverklaring die gebaseerd is op culturele en etnische tegenstellingen moet echter niet gesteund worden. Erkenning zou niet-strategisch en internationaalrechtelijk onrechtmatig zijn.

Niet-strategisch omdat onafhankelijkheid een falende staat zal creëren waarvan de gevolgen (corruptie, misdaad) niet tot Kosovo beperkt zullen blijven, tenzij de internationale gemeenschap (of de EU) een semi-permanente aanwezigheid kan garanderen. Erkenning zal ook hoogst onzekere gevolgen hebben voor de Servische minderheid in Kosovo. Ook dit zal de internationale gemeenschap (of de EU) dwingen om tot in lengte van dagen Kosovo onder een internationaal bestuur te plaatsen dat garant staat voor de bescherming van minderheden. De internationale gemeenschap moet zich afvragen hoeveel staten het toe kan voegen aan Bosnië, Irak, Afghanistan et cetera – staten die niet (meer) op eigen benen kunnen staan en die met kunst en vliegwerk overeind worden gehouden.

Erkenning zou ook een precedent scheppen voor andere afscheidingsbewegingen. De toch al beperkte stabiliteit in Macedonië (waar de Albanezen het lot van Kosovo nauwlettend volgen), Bosnië en elders zal onder druk komen te staan.

Erkenning versterkt bovendien de positie van Kosovo ten koste van Servië. Dat is onder het internationaal recht even ongeoorloofd als, bijvoorbeeld, het geven van financiële of militaire steun aan een opstandige beweging.

Binnenkort vertrekt een EU-missie naar Kosovo om het VN-bestuur te vervangen. Deze missie zoekt een rechtsbasis voor haar moeilijke taak om voor stabiliteit te zorgen in Kosovo. Hiervoor wordt een beroep gedaan op de bevoegdheid die Resolutie 1244 verleent aan de secretaris-generaal van de VN om een international civil presence in te stellen. Maar die bevoegdheid is onlosmakelijk verbonden met de delicate status-quo die de Resolutie beschermt: autonomie van Kosovo binnen Servië. Bescherming van een nieuwe staat, wordt door de Veiligheidsraad niet gesteund. Als de lidstaten van de EU de onafhankelijheid erkennen moeten ze van de missie afzien.

Hoewel de situatie in Kosovo onvergelijkbaar is met die in Irak, kunnen we met twee lessen uit dat dossier ons voordeel doen. Ten eerste moeten we terughoudend zijn met interventies in staten waarvan de langetermijngevolgen niet te overzien zijn. Vroegtijdig erkennen van Kosovo zou een experiment zijn met minstens evenveel risico’s als ingrijpen in Irak bleek te hebben. Ten tweede moeten we voorzichtig zijn bij het oprekken van Veiligheidsraadresoluties om een rechtsbasis te vinden voor interventies. Misbruik van deze resoluties ondermijnt zowel de legitimiteit van de interventie als de internationale rechtsorde als zodanig.

Niet erkennen van de onafhankelijkheid van Kosovo betekent geen aanvaarding van de situatie van 1999. Het Westen heeft meer dan genoeg onderhandelingsmacht om daadwerkelijke autonomie van Kosovo in Servië te verzekeren binnen de formele soevereiniteit van Servië over Kosovo.

Die onderhandelingen moeten niet belast worden door te roepen dat we een onafhankelijk Kosovo gaan erkennen.

André Nollkaemper is hoogleraar Internationaal publiekrecht aan de Universiteit van Amsterdam.