Verkapte subsidie op hypotheken

Fannie Mae en Freddie Mac zijn opgericht om Amerikanen met een laag inkomen aan een hypotheek te helpen. Maar de subsidies komen elders terecht.

De Amerikaanse droom om huizenbezitter te worden is voor de afnemers van risicovolle (subprime) hypotheken op een nachtmerrie uitgelopen. Sommige waarnemers zien de semi-officiële hypotheekopkopers Fannie Mae en Freddie Mac als deel van de oplossing. Maar de vraag is wat deze zogenoemde GSE’s (government-sponsored enterprises, door de staat gesteunde bedrijven) nog voor publieke waarde hebben.

Fannie Mae hield onlangs de eerste ‘jaarlijkse’ aandeelhoudersvergadering sinds 3,5 jaar. Haar aandelenkoers is dit jaar met zo’n 40 procent gekelderd, en die van Freddie Mac met zo’n 50 procent. De Amerikaanse huizenmarkten zijn in verwarring. Misschien is dit een goed moment om de discussie over het privatiseren van de GSE’s nieuw leven in te blazen.

Om te beginnen is het zo klaar als een klontje dat hun dubbele natuur – als overheidsvehikel enerzijds en als onderneming met winstoogmerk anderzijds – hun waarde als beleidsinstrument beperkt. De Amerikaanse minister van Financiën Paulson moest met een de hele sector omvattend actieplan komen om de problemen op de hypotheekmarkten te lijf te gaan. Fannie Mae en Freddie Mac spelen daarin slechts een marginale rol. Zij zorgen voor wat liquiditeit op de markt voor tweedehands hypotheken. Dat is nuttig, maar rechtvaardigt nog geen speciale behandeling.

Privatisering kan lang duren, maar is wel de juiste weg. Boekhoudschandalen hebben de afgelopen jaren bij beide bedrijven zelfgenoegzaamheid blootgelegd en de aandeelhouders veel geld gekost. En omdat ze de problemen op de subprimemarkten niet hadden zien aankomen, moesten beide bedrijven miljarden dollars aan nieuw kapitaal binnenhalen. De GSE’s zijn ook nog steeds te groot en te verstrengeld met de overheid om ze zomaar failliet te kunnen laten gaan. Dat leidt tot onverantwoordelijk gedrag en onaanvaardbaar grote risico’s.

Daarnaast hebben ze grotendeels hun taak volbracht. Ze hebben een gefragmenteerde Amerikaanse hypotheekmarkt van liquiditeit voorzien. Fannie Mae en Freddie Mac zouden niet nog langer moeten mogen profiteren van de enorme subsidies die uiteindelijk door de Amerikaanse belastingbetaler moeten worden opgebracht. Het onpartijdige Congressional Budget Office (CBO, het begrotingskantoor van het Amerikaanse Congres) schat dat de ongebruikelijke status van de GSE’s in 2003 overeenkwam met een federale subsidie ter waarde van wel 42 miljard dollar, voornamelijk in de vorm van financieringskosten die ver beneden de marktprijs lagen. Dit voordeel vloeit op zijn beurt voort uit een impliciete overheidsgarantie, die door zowel beleggers als kredietbeoordelaars wordt erkend.

Opeenvolgende regeringen hebben beweerd dat zo’n garantie niet bestaat, maar de speciale status van de GSE’s duidt op een andere situatie. Sommige opkopers van schulden, waaronder de Federal Reserve (het federale stelsel van Amerikaanse centrale banken) mogen hun kredieten behandelen als gelijkwaardig aan die van de overheid, en zowel Fannie Mae als Freddie Mac heeft toegang tot symbolische kredietlijnen van het Amerikaanse ministerie van Financiën. Afgezien daarvan zijn ze vrijgesteld van inkomstenbelasting (zowel op nationaal als op lokaal niveau) en van de gebruikelijke verplichting om hun effecten bij de toezichthouders te registreren.

Het CBO heeft berekend dat slechts ongeveer tweederde van de overheidssubsidie uit 2003 de kredietnemers ten goede is gekomen in de vorm van goedkopere hypotheken. De rest van het bedrag is terechtgekomen bij de aandeelhouders en de bazen. Uit diverse analyses blijkt dat de twee bedrijven niet eens zo’n groot deel van hun subsidies aanwenden om het huizenbezit onder mensen met lagere inkomens te bevorderen.

In plaats daarvan profiteren alle kredietnemers van de kostenbesparingen, in verhouding tot de omvang van hun hypotheek. Critici hebben erop gewezen dat dit, in combinatie met belastingvoordelen, de Amerikanen misschien te veel heeft aangezet tot huizenbezit en het nemen van een hypotheek. Kortom: het overheidsgeld kan op een betere manier worden besteed.

Privatisering zou inhouden dat alle speciale vrijstellingen die de GSE’s genieten langzamerhand worden afgebouwd. Het zou ook verstandig zijn de bedrijven in te krimpen en hun kapitaalpositie te verhogen naar het niveau dat banken moeten aanhouden. Hun uitstaande schulden zouden geleidelijk moeten worden geherfinancierd om tot een op de markt gebaseerde kostenstructuur van de fondsen te komen. De vermoedelijk schadelijke gevolgen van dit alles voor de aandeelhouders moeten misschien ook worden verzacht. Maar zelfs als de regering beide groepen aandeelhouders zou moeten uitkopen en de bedrijven opnieuw naar de beurs zou moeten brengen, zou dat op basis van de huidige koers 56 miljard dollar kosten, eenderde meer dan de inschatting door het CBO van de kosten van één jaar subsidie in 2003.

Nu de beleidsmakers voor het eerst sinds jaren weer staan te popelen om in te grijpen op de huizenmarkten, is het onwaarschijnlijk dat dit allemaal zal gebeuren. Dat is jammer. Geef de twee bedrijven de vrijheid en het wordt vanzelf duidelijk wat ze werkelijk toevoegen aan de Amerikaanse droom.

© Breaking views. Vertaling Menno Grootveld.