De strafbare staat

Als het aan een meerderheid in de Tweede Kamer ligt, krijgt de Staat der Nederlanden binnenkort de bevoegdheid zichzelf te vervolgen en te straffen. Die behoefte werd actueel na de rampen in Volendam en Enschede, waar lokale overheden en het ministerie van Defensie strafrechtelijk immuun bleken en aan straf ontkwamen. Zij hadden echter zulke fouten gemaakt dat de straffen voor betrokken burgers en bedrijven er lager door werden. Deze ongelijkheid ondermijnde het vertrouwen van de burger.

Kamerlid Wolfsen (PvdA), die volgende week als burgemeester van Utrecht wordt geïnstalleerd, heeft kort voor zijn vertrek politieke steun gekregen voor zijn initiatiefwetsvoorstel uit 2005 dat radicaal breekt met de immuniteit van de staat. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vond in 2002 al dat een nalatige overheid na rampen met dodelijke afloop moet kunnen worden vervolgd. Toen ging het om Turkse burgemeesters die een levensgevaarlijke situatie hadden gedoogd, waarbij 39 doden vielen.

Sindsdien is politiek vooral de vraag hoever strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de staat precies moet gaan, naast de al bestaande politieke en bestuurlijke. De politieke consensus was tot voor kort gevorderd tot het aansprakelijk stellen van ambtelijke leiding- of opdrachtgevers, terwijl het staatsorgaan zelf immuun blijft. Wolfsen c.s. willen nu die immuniteit zelf opheffen.

De Raad van State is daar principieel tegen en wil juist het beginsel van de immuniteit in de wet verankeren. En een adviescommissie bepleitte in 2002 strafrechtelijke aansprakelijkheid te beperken tot ‘zelfstandige onderdelen van de staat’ en tot ordeningsrecht: milieu, ruimtelijke ordening en arbeidsomstandigheden.

Politiek is de steun van CDA en ChristenUnie voor het zeer vergaande PvdA-voorstel een mooi succes voor Wolfsen. Maar constitutioneel roept deze nieuwe figuur vragen op. De minister van Justitie komt er in een onmogelijke positie door. De eenheid van regering en de collectieve verantwoordelijkheid komen onder grote druk te staan, zoals de Raad van State terecht opmerkte. Denk aan de Schiphol-brand: kan de minister van Justitie die een brandgevaarlijke gevangenis laat bouwen ook het Openbaar Ministerie tegen hemzelf en zijn ambtelijke top vervolging laten instellen? Zijn geloofwaardigheid komt hoe dan ook in de knel.

Naast de civiele rechter, de Europese en nationale bestuursrechter, de Rekenkamer, de Ombudsman en de Staten-Generaal meldt zich straks ook de strafrechter aan als controleur van overheidshandelen. Boete of hechtenis komt naast de al bestaande bestuurlijke boetes, schadevergoedingen, afgedwongen nieuwe regels, enquêtes, moties van wantrouwen of andere bestuurlijke of politieke maatregelen. De strafrechter zal zich tot in detail moeten verdiepen in de werkverdeling en inrichting van die overheid zelf. Welke gevolgen kunnen aan wiens handelen worden toegerekend? Ambtenaren zullen snel een voorkeur ontwikkelen voor gedetailleerde dienstbevelen, liefst op schrift. Wethouders, ministers, gedeputeerden kunnen hun borst natmaken.