EU heeft selectief immigratiebeleid nodig

Immigratie gaat niet pijnloos. Een samenleving waarin integratie niet tot spanningen leidt, hangt als los zand aan elkaar en is dus geen samenleving, vindt Han Entzinger.

Paul Scheffer verbaast zich er in zijn nieuwe boek Het land van aankomst over dat de Amerikaanse immigratiegeschiedenis veel conflictueuzer is dan hier vaak wordt aangenomen. Dat verwonderde mij, en ik deel die verwondering met Frans Verhagen, die hieraan een historisch getinte beschouwing wijdde (Opinie & Debat, 1 december). Elke samenleving kent spanningen tussen ‘gevestigden en buitenstaanders’.

Hans Magnus Enzensberger beschreef dit fenomeen in Die grosse Wanderung (1994). Daar hanteert hij de prachtige metafoor van de treincoupé waar zich op elk station weer een nieuwe reiziger voegt bij het reeds bestaande gezelschap. Dit gezelschap ziet in iedere nieuwkomer weer een nieuwe aantasting van zijn tijdelijke leefomgeving. Opmerkelijk is dat ook de reiziger die het laatst is binnengekomen dit bij de komst van de volgende reiziger zo voelt; hij hoort inmiddels bij de gevestigden.

Spanningen tussen gevestigden en buitenstaanders houden op wanneer de buitenstaanders onderdeel gaan vormen van de gevestigden. Vaak gebeurt dit inderdaad op het moment dat er weer nieuwe buitenstaanders bijkomen. Conflicten en tegenstellingen zijn inherent aan elk integratieproces. Een samenleving waarin integratie niet tot spanningen leidt, hangt als los zand aan elkaar en is dus geen samenleving.

Dit maakt de vraag naar het verloop van integratieprocessen er niet minder interessant om. Hier zien we wel degelijk duidelijke verschillen tussen de Verenigde Staten en Europa. Deels hangen deze samen met de aard van de immigratie en deels met kenmerken van de ontvangende samenlevingen. Anders dan wel wordt verondersteld, voeren de VS een bijzonder selectief immigratiebeleid. Dit beleid is sinds de jaren zestig van de vorige eeuw vooral ingegeven door de behoeften op de arbeidsmarkt. Desondanks overtreft het aantal gezinsmigranten ook daar ruimschoots het aantal arbeidsmigranten. Ook in de VS hebben migranten recht op een gezinsleven.

De meeste Europese landen zijn nog altijd getraumatiseerd door postkoloniale en gastarbeidersmigratie. Daarom hanteren zij sinds meer dan drie decennia immigratie nauwelijks nog als een instrument in hun arbeidsmarktbeleid. Op de lagere scholingsniveaus worden tekorten opgevuld door oogluikend toegestane illegale immigratie (wat overigens ook in de Verenigde Staten het geval is) en de laatste jaren ook door tijdelijke werkkrachten uit de nieuwe EU-lidstaten. Op de hogere scholingsniveaus werft Europa sinds enkele jaren weer iets actiever, maar het gaat hierbij om relatief kleine aantallen, terwijl hooggeschoolden uit ontwikkelingslanden als ze de keus hebben liever naar Amerika gaan.

Door deze langjarige aanpak van de immigratie hebben we in Europa vooral te maken gekregen met gezinsmigratie van laaggeschoolden en met vluchtelingen die niet, of althans niet primair, om economische redenen hierheen zijn gekomen. Zo doet zich de paradox voor dat legaal toegelaten migranten hier in veel beperkter mate bijdragen aan de economische ontwikkeling dan illegale migranten. Het zal duidelijk zijn dat dit niet bevorderlijk is voor het publieke imago van ‘de migrant’.

Niet alleen de aard van de immigratie, ook de structuur van de arbeidsmarkt maakt het in de Verenigde Staten gemakkelijker nieuwkomers op te nemen dan in de meeste Europese landen. Het minimumloon ligt er lager en de sociale voorzieningen zijn er beperkter. Nieuwkomers moeten wel werken, willen ze overleven. De uitgebreide diensteneconomie, zo lovend beschreven door Heleen Mees in haar artikel over New York (‘De verzorgingsstaat verstikt migranten’ – Opinie & Debat, 24 november), is hiervan het gevolg. Zo’n diensteneconomie is natuurlijk heel plezierig voor degenen die laagwaardige arbeid willen uitbesteden, maar diverse lezers wezen er in hun reacties al op dat het verrichten van dit soort arbeid voor de betrokken migranten niet altijd aangenaam is. Dat is zeker waar, maar als de keus gaat tussen een baantje als liftbediende of kindermeisje in New York, dan wel uitzichtloze werkloosheid in Nederland, zou ik het nog niet zo zeker weten.

Hier komt de interveniërende rol van de verzorgingsstaat om de hoek kijken, een belangrijk verschilpunt tussen de Amerikaanse situatie en die bij ons. Onze verzorgingsstaat biedt inkomenszekerheid aan nieuwkomers die de kwalificaties missen om aan het arbeidsproces deel te nemen, maar hij plaatst hen tegelijkertijd ook op grote afstand van datzelfde arbeidsproces, en daarmee van de samenleving. Vooral op de langere termijn belemmert dit hun kansen op volwaardig maatschappelijk functioneren. Inburgeringscursussen kunnen hier wel enig soelaas bieden, maar alleen als ze ook daadwerkelijk uitzicht geven op een baan. Lukt dit niet, dan worden de verwachtingen alleen maar hoger gespannen en zijn de teleurstellingen navenant groter.

De Amerikaanse arbeidsmarkt biedt een helder integratiekader aan nieuwkomers, inclusief het perspectief van opwaartse mobiliteit voor degenen die talent en/of geluk hebben.

De Europese verzorgingsstaten vormen op zichzelf geen aantrekkingspool voor migranten. Daarvoor zijn ze intussen veel te effectief afgeschermd. Ze dragen er echter wel aan bij dat voor migranten die hier eenmaal zijn de toegangsdrempel tot de arbeidsmarkt te hoog blijft. De beperkte erkenning van buitenlandse diploma’s vormt nog een extra barrière, die vooral hoger geschoolde vluchtelingen hier ervaren.

Naast het immigratiebeleid en de verzorgingsstaat is er nog een derde belangrijk punt van verschil tussen de Verenigde Staten en Europa en dat heeft te maken met de manier waarop men aan beide zijden van de Atlantische Oceaan omgaat met culturele pluriformiteit. De VS zien zichzelf van oudsher als een natie van immigranten. De Amerikaanse wapenspreuk E pluribus unum geeft aan dat men daar telkens weer opnieuw veelvormigheid weet om te buigen tot eenheid. Het zelfbeeld van de meeste Europese naties daarentegen suggereert dat zo’n eenheid er altijd al was en dat deze nu wordt bedreigd door immigratie. De werkelijkheid is veel minder verschillend dan de ideologie suggereert: omstreeks 12,5 procent van de inwoners van de VS is buiten dat land geboren. Het overeenkomstige percentage voor Nederland is bijna elf; de ons omringende landen wijken hiervan niet veel af. Bovendien bevat het Amerikaanse cijfer ook de illegale migranten en dat van Nederland niet.

Amerikanen gaan meer ontspannen om met cultuurverschillen binnen hun samenleving dan Europeanen. Youssef Azghari en Manfred Wolf gaven hiervan in Opinie & Debat van 1 december tal van voorbeelden. Het fenomeen van de ‘koppelteken-Amerikaan’ is welbekend. Niemand in de Verenigde Staten kijkt verbaasd op van Italian Americans, Hispanic Americans of Chinese Americans, terwijl Turkse Nederlanders of Algerijnse Fransen hun omgeving bepaald iets uit te leggen hebben. Kennelijk sluit het Amerikaanse staatsburgerschap identificatie met een cultuur buiten de VS niet uit, terwijl wij daarmee in Europa wel moeite hebben. In de VS hanteert men een beperkter burgerschapsopvatting dan in de meeste Europese landen, inclusief Nederland. De Amerikaanse civiele burgerschapsopvatting veronderstelt loyaliteit aan de staat, zijn structuren, zijn wetten en aan enkele nationale symbolen. De staat bemoeit zich niet of nauwelijks met culturele zaken; dat is de eigen verantwoordelijkheid van de etnische gemeenschappen.

In Europa wordt burgerschap veeleer in etnische termen opgevat. Ook hier verlangt men van nieuwkomers de eerder genoemde loyaliteiten. Echter, daarbovenop ligt hier een veel sterkere nadruk op identificatie met de gemeenschappelijke historische wortels van de diverse Europese volkeren en op het delen van gevoelens van onderlinge solidariteit binnen elk van die volkeren, onder meer een vereiste voor het functioneren van de verzorgingsstaat. De staat dringt in Europa dieper door in het economisch, sociaal en cultureel leven dan in Amerika. Dit vraagt niet alleen om meer uniformiteit, maar ook om een sterkere mate van identificatie en een meer exclusieve loyaliteit van de burgers. Deze veel bredere burgerschapsopvatting maakt het voor nieuwkomers in Europa lastiger in te burgeren dan voor nieuwkomers in de VS.

Het antwoord dat Nederland aanvankelijk voor deze uitdaging had bedacht heette ‘integratie met behoud van eigen identiteit’. Kern van het ‘minderhedenbeleid’ dat vooral in de jaren tachtig rond dit uitgangspunt werd opgebouwd, was dat nieuwkomers wel mochten ‘emanciperen’ in de Nederlandse samenleving, maar dan met hun eigen cultuur als uitgangspunt. Kortom, het Amerikaanse civiele burgerschapsrecept, maar dan wel in een Nederlands verzorgingsstaatjasje met herinneringen aan de verzuiling op de achtergrond. Het recept bleek niet te werken en daarom werd het roer radicaal omgegooid, zeker na Fortuyn. Sindsdien voert de meer assimilatieve etnische burgerschapsgedachte hier de boventoon.

Daarmee rijst echter de vraag hoe een overheid nieuwkomers kan dwingen zich meer met de Nederlandse samenleving te identificeren en hoe de solidariteit tussen oude en nieuwe landgenoten te versterken. Die vraag klemt temeer nu de eigentijdse communicatiemiddelen het steeds eenvoudiger maken contacten met het land van herkomst vast te houden. Zoals we in de afgelopen jaren al hebben gemerkt, is een populistisch antwoord op deze vraag gemakkelijk te geven, maar een echte oplossing is veel lastiger te bedenken. Buiten kijf staat in elk geval dat we bij het zoeken hiernaar veel van de Amerikaanse ervaringen kunnen leren.

Han Entzinger is hoogleraar migratie- en integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Eerdere bijdragen in de discussie over het boek van Scheffer op nrc.nl/opinie. Het debat wordt morgen afgesloten in de bijlage Opinie & Debat.