Hoe verkeerd ook, de minister beslist

De ambtenaren die hebben meegewerkt aan het ‘foute’ onderwijsbeleid, valt moeilijk iets te verwijten, zoals de commissie nu doet voorkomen, schrijft Ferdinand Mertens.

Verleden week werd ik gehoord door de parlementaire onderzoekscommissie naar de onderwijsvernieuwingen. In het verhoor deed zich het volgende voor. De commissie vroeg mij wat ik ten tijde van de besluitvorming over het studiehuis vond van de voorstellen voor de herziening van de tweede fase door een zogeheten studiehuis. Ik antwoordde dat ik daar heel kritisch over was en dat de bewindslieden dat ook van mij wisten. Of in elk geval hadden kunnen weten.

De commissie vroeg vervolgens wat er met die kritiek gebeurd was en of de bewindslieden zich er iets van aangetrokken hadden. Mijn antwoord was: „Neen.”

„Hoe gaat dat dan?” vroeg de commissie verder. Ik antwoordde dat met zulke kritiek heel beleefd wordt omgegaan: „Interessant, we zullen er bij de verdere uitwerking rekening mee houden.”

Er blijft na zo’n gesprek iets hangen van ‘gek dat je dan toch gewoon aan het werk gebleven bent’, maar ook ‘wat gek dat die bewindslieden niet deden wat je zei’. Nog afgezien van het beeld dat het oproept, alsof je het eigen straatje wil schoonvegen.

Graag haal ik Ishiguro’s Remains of the day om de verhouding tussen ambtenaren en politici aan de top van een ministerie mee te vergelijken. Ishiguro’s bekende roman/film is – onder andere – te lezen als een verhaal over spanningen in professionele beroepsuitoefening. Butler Stevens, in de verfilming onvergetelijk gespeeld door Anthony Hopkins, denkt na over zijn standaarden voor kwaliteit en komt na veel gedelibereer tot het kernbegrip: waardigheid. Voor de butler in dat verhaal pakt het per saldo verkeerd uit: achteraf blijkt dat hij in het ‘foute’ huis heeft gewerkt, ook al was zijn technische beroepsuitoefening van hoog niveau.

Ambtenaren helpen hun bewindslieden. Hun maat voor succes is of hun bewindslieden succesvol zijn – en dat is het geval wanneer deze niet hoeven af te treden, als ze de voorgestelde wetten door de Kamer krijgen en als ze bananenschillen weten te omzeilen. Of de bewindspersoon in het licht van de geschiedenis de juiste dingen doet, is daarmee niet beantwoord.

De Parlementaire Onderzoekcommissie naar de Onderwijsvernieuwingen verhoort ook ambtenaren. Het horen van ambtenaren door zo’n commissie roept bijzondere problemen op. Ambtenaren zijn altijd ondergeschikt aan de minister. Zolang zo’n minister geen onbetamelijke of onwettige handelingen verricht, is er geen enkele reden voor een ambtenaar de opdrachten die de minister geeft, niet uit te voeren. Geheel onafhankelijk van de persoonlijke opvattingen van de betreffende ambtenaar over de richting die het beleid neemt.

Onder normale omstandigheden is de ambtenaar een gesprekspartner voor de bewindslieden, zeker wanneer het onderwerpen betreft waarvoor de ambtenaar uitvoerende verantwoordelijkheden heeft. Er vindt een uitwisseling plaats van ‘kennis’ en opvattingen, maar het is de minister die beslist. Als die beslissing afwijkt van de opvatting van de ambtenaar, is dat jammer voor hem maar formeel is er niets aan de hand. Hij hoeft niet af te treden. Wanneer de ambtenaar deze, van zijn eigen opvatting afwijkende, beslissing niet kan verdragen, dan is het verstandig om te zien of hij ander werk kan doen. In het uiterste geval kan hij ander werk zoeken buiten de ministeriële organisaties. Dan neemt hij ontslag.

Bij de verhoren van de parlementaire commissie zijn de ambtelijk-politieke verhoudingen ook onderwerp van gesprek. Het komt nogal eens voor dat ambtenaren bij een bepaald onderwerp er blijk van hebben gegeven het niet met de politiek verantwoordelijke bewindspersoon eens te zijn. Dat is niets bijzonders. De commissie zou daar niet verbaasd over moeten zijn en zou ook niet moeten doorvragen over de kwestie wat de betrokken ambtenaar, die het dus niet met zijn minister eens is, nu verder heeft gedaan. Dat zou niet aan de orde horen te zijn en al helemaal zou de suggestie niet gewekt moeten worden alsof de ambtenaar ‘fout’ gehandeld heeft door aan zijn afwijkende opvatting niet meer ruchtbaarheid te geven. Of andersom: ook niet de suggestie te wekken dat de politicus verkeerd gehandeld heeft wanneer hij een waarschuwing in de wind slaat. Wanneer de bewindspersoon dat niet zou doen dan zou hij geen deur door komen!

De commissie ontkomt aan deze problemen door de ambtenaar te horen over dat wat hij ‘weet’ en over het verloop van de beleidsvoorbereiding, hoe de kennis over het betreffende onderwerp geordend werd, hoe spraak en tegenspraak georganiseerd werden en hoe de uiteindelijke beslissing tot stand gekomen is. De feiten zouden moeten worden gezocht om de besluitvorming ermee te kunnen reconstrueren. De commissie zou er vervolgens wel conclusies aan kunnen verbinden over de kwaliteit van de besluitvorming. Criteria daarbij zouden kunnen zijn: is de beschikbare kennis benut? Waren de voorstellen vanuit ervaring te beoordelen of waren het vooral opvattingen en ideeën? Wat is er gedaan om de voorstellen te toetsen? Hoe pakten deze toetsingen uit en tot welke bijstellingen leidden die?

Wanneer door de commissie een beeld van de ambtenaren opgeroepen wordt als slaafse volgers van hun ministers, ambtenaren die nu in het verhoor alsnog hun gelijk komen halen, dan treedt de commissie buiten het staatsrecht. Wanneer ze dit effect betreurt, dan kan ze beter geen ambtenaren in de openbare zittingen horen.

De geschetste situatie roept nog een andere kwestie op: wanneer ambtenaren deskundig zijn op het betreffende beleidsterrein, doen zich eerder dit soort problemen voor dan bij onervaren ambtenaren. Een ambtenaar die geen bijzondere inhoudelijke kennis heeft en als maat voor kwaliteit en succes de overleving van de eigen minister hanteert, komt niet in de verleiding met de minister in debat te treden. Over de inhoud heeft hij dan ook persoonlijk weinig te melden. Hij gedraagt zich dan echt als een butler en gaat niet op de stoel van de baas zitten.

Het werk van de parlementaire onderzoekcommissie is voortgekomen uit de breed in de samenleving gevoelde mislukking van alles wat er aan onderwijsbeleid de laatste jaren tot stand is gebracht. Natuurlijk doet dit onrecht aan wat er feitelijk gebeurd is en miskent het de noodzaak van veranderingen. Maar dat doet niet af aan de beleving die het oproept bij degenen die met professionaliteit aan dit beleid gewerkt hebben.

Dit roept dan toch de vraag of butler Stevens van Ishiguro iets te verwijten viel over zijn werk voor wat later bleek een ‘foute’ heer te zijn. Maar butler Stevens voelde zich er niet lekker bij! Hij ging er zelfs om liegen.

Ferdinand Mertens was in de jaren ’90 topambtenaar bij het ministerie van Onderwijs en van 1996- 2001 Inspecteur-generaal van het onderwijs.