Herenig exploitatie en beheer

Het lopende onderzoek naar de crisis bij het spoor zal weinig opleveren, als het niet ook aandacht schenkt aan essentiële knelpunten en de gemaakte flaters , waarschuwt Maarten Veraart.

Het spoor in Nederland kampt nog steeds met problemen. Dat blijkt duidelijk uit de artikelen in deze krant (17 en 24 november). Wat gaat het ministerie van Verkeer en Waterstaat daaraan doen? Op dit moment wordt onder leiding van het ministerie een evaluatie van de spoorwegwet uitgevoerd. De evaluatie wordt in 2008 afgerond. Zal die het antwoord geven op wat in de artikelen in NRC Handelsblad wordt geschetst?

Dit is nog maar de vraag. Enkele belangrijke onderwerpen zijn niet expliciet in de evaluatieopzet opgenomen. Zo maakt de verhouding tussen ProRail en de spooraannemers geen onderdeel uit van het onderzoek. Verder wordt de bestaande scheiding tussen de NS en ProRail niet als apart onderwerp benoemd. Het risico bestaat dat de evaluatie straks een positief beeld schetst van de nieuwe wetgeving, terwijl daarmee de problemen niet worden opgelost.

Begin jaren negentig is de NS door de rijksoverheid op de schop genomen. Leidraad waren de adviezen van de Commissie-Wijffels. Opsplitsing van het bedrijf in businessunits, overdracht van railinfrabeheer naar het rijk, uitbesteding van taken en verkoop van dochterbedrijven waren de voorgeschreven medicijnen. Op die manier wilde de rijksoverheid zorgen voor meer dynamiek in het bedrijf. Met het terughalen van de financiering en het beheer van de infrastructuur naar het rijk zou de NS als verzelfstandigd vervoersbedrijf de eigen broek op kunnen houden. In 1995 was de verzelfstandiging van de NS een feit.

Ruim tien jaar later moeten we constateren dat de hervormingen geen succes zijn. Het aantal reizigers is nauwelijks gegroeid, de punctualiteit komt niet structureel boven de 85 procent, het aantal storingen komt na een sterke groei pas in 2006 weer onder het startniveau van 1995.

De mislukking van de hervormingen wordt veroorzaakt door een combinatie van factoren. Regelrechte flaters waren de besluiten tot de beursgang van de NS en het toelaten van Lovers op het kernnet. Beide besluiten zijn door de rijksoverheid genomen zonder een zorgvuldige voorbereiding. Zo is concurrentie op het kernnet een ongeschikt model voor ons land en was de beurgang op zijn minst voorbarig.

Binnen het bedrijf hebben deze maatregelen een negatieve invloed gehad op het draagvlak voor veranderingen. Verder was de vergaande opsplitsing van het bedrijf onverstandig. Met de splitsing werd de samenhang uit de bedrijfsprocessen gehaald. Informele relaties binnen de NS die als smeerolie werkten, werden niet vervangen door effectieve vormen van afstemming.

Daarbij heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat lang nagelaten de afsplitsing van railinfrabeheer te effectueren en daarmee ProRail in een slechte uitgangspositie gezet. Dit alles, in combinatie met de geforceerde uitbesteding van het railonderhoud, heeft de sector in ongerede gebracht, uitmondend in de crisis bij de NS in 2001.

De crisis is goed geweest voor het nemen van een aantal besluiten. Zo hebben de nieuwe NS-bestuurders begin 2002 de beursgang afgeblazen. Verder is per 1 januari 2005 de nieuwe Spoorwegwet en Concessiewet ingevoerd. De keuze voor concessies als sturingsmodel voor railvervoerders is een verstandig besluit, het exclusief gunnen van het reizigersvervoer past goed bij de structuurkenmerken van de sector.

Er bestaan anno 2007 echter nog altijd structurele vraagstukken die niet zijn opgelost. Zo zorgt het in stand houden van de scheiding tussen het spoorvervoer en railinfrabeheer voor een ingewikkelde afstemming van bedrijfsprocessen tussen de NS en ProRail. Ook de uitbesteding van het spooronderhoud is nog steeds niet zonder problemen. Ondanks een sterk verbeterde informatievoorziening heeft het onderhoudsproces nog altijd kenmerken van een black box. Kortom, in de relaties tussen de functies spoorvervoer – infrabeheer – infraonderhoud zitten weeffouten. De vraag is of deze weeffouten voor blijvende problemen zullen zorgen of dat dit vooral overgangsproblemen zijn. De nu lopende evaluatie kan hier geen antwoord op geven zolang deze vraagstukken niet centraal staan in de onderzoeksopzet.

Nieuwe hervormingen zijn nodig in het geval dat de huidige ordening in de sector voor structurele problemen blijft zorgen. Wat zijn de belangrijkste ingrediënten van een eventuele hervorming? Het onder één dak brengen van de exploitatie en beheer van het kernnet is dan een wenselijke stap. Samenvoegen van beide functies kan zorgen voor synergievoordelen bij de planning van investeringen en de uitvoering van processen. Het is echter niet verstandig integratie te forceren. Dit leidt alleen maar tot allerlei interne reorganisatieperikelen die op de korte termijn een negatief effect op de prestaties zullen hebben. Het jaar 2014 is een uitgelezen moment om de samenvoeging te effectueren. In dat jaar lopen de concessies voor de NS en ProRail af.

De oplossing voor de relatie tussen infrabeheer en infraonderhoud vraagt om een andere benadering. Het terugdraaien van de uitbesteding is niet verstandig. Onderhoudswerk leent zich voor uitbesteding. Bovendien heeft de internationalisering van de onderhouds- en nieuwbouwmarkt gezorgd voor innovatie in de sector. Dit neemt niet weg dat kritisch naar de invulling van de contractvorming moet worden gekeken. Denkbaar is het accent te verschuiven van onderhoudscontracten met regionale werkgebieden naar onderhoudscontracten gericht op systemen en componenten. In deze aanpak ontstaat bovendien ruimte voor meer concurrentie. Het stelt wel hoge eisen aan de kwaliteit van de aansturing en de coördinatie bij ProRail.

Tot slot is het wenselijk dat de rijksoverheid een visie ontwikkelt over de vraag of treinvervoer en vastgoedontwikkeling in één hand horen te zijn. Het antwoord is positief als er bij de NS sprake is van een ‘Schipholeffect’, dat wil zeggen aanwijsbare synergievoordelen van een geïntegreerde bedrijfsvoering van vervoer en vastgoed op vervoersknooppunten. Indien dat niet bewezen kan worden dan ligt ontvlechting van de vastgoedactiviteiten voor de hand.

Onlangs heeft minister Eurlings nieuwe ambities voor het spoor geformuleerd. Grote ambities nastreven in een sector die niet goed is geordend kan zorgen voor ongewenste en onbedoelde effecten. Dit is te voorkomen door de lopende evaluatie te benutten voor een integrale en onbevangen analyse van de situatie in de sector.

Maarten Veraart is organisatieadviseur.

Lees de artikelen over de problemen op het spoor na op nrc.nl/spoor