Het vertrouwen in de overheid is terug: het grondpatroon van de politiek is opmerkelijk stabiel

De vertrouwenscrisis tussen overheid en burger lijkt voorbij te zijn. Vrijwel onopgemerkt is het vertrouwen in overheid, kabinet en parlement in het afgelopen jaar weer teruggekeerd naar het niveau van de jaren negentig.

Mark BovensAnchrit Wille

Marc Bovens is als hoogleraar Bestuurskunde verbonden aan de Universiteit Utrecht. Anchritt Wille is als onderzoeker verbonden aan het Departement bestuurskunde van de Universiteit Leiden.

Aan het begin van deze eeuw daalde het vertrouwen van burgers in overheid en regering dramatisch. Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat elke twee jaar de mening van de bevolking peilt, was het vertrouwen van de burgers in de overheid in het najaar van 2002 bijna gehalveerd in vergelijking met het jaar 2000. Ook de tevredenheid over het kabinet liep sterk terug. Dat bleef zo in 2004 toen het SCP opnieuw de mening van de burgers peilde.

Die enorme vertrouwensval was voorpaginanieuws – de Volkskrant opende in 2004 met de kop ‘Vertrouwen overheid op dieptepunt’ – en leidde tot heftige debatten, ook in deze krant, over het structurele falen van de publieke sector. De toon van de debatten was tamelijk apocalyptisch, de crisis tussen burger en overheid zou structureel zijn, de parlementaire democratie zou op haar laatste benen lopen en de opstand der burgers zou elk moment kunnen uitbreken. In bestuurlijke kringen leidde de vertrouwenscrisis tot omstandig handenwringen en tot het instellen van tientallen commissies en projecten.

Onlangs heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau opnieuw zijn rapport over de sociale staat van Nederland uitgebracht met daarin de peilingen van 2006. Ditmaal zijn de vertrouwenscijfers over overheid en regering vrijwel onopgemerkt gebleven, ofschoon de veranderingen opnieuw fors waren. Het vertrouwen in de overheid was in het najaar van 2006 vrijwel weer terug op het niveau van de jaren negentig – 57 procent van de respondenten vond dat de overheid goed functioneerde. Ook het vertrouwen in de regering was fors gestegen. In 2004 was nog niet de helft van de burgers tevreden of zeer tevreden met de regering; vorig jaar steeg dit percentage tot 67 procent, nog maar tien procent lager dan in de beginjaren van Paars II (zie grafiek 1).

Nu zou je kunnen tegenwerpen dat het SCP de staat van Nederland nog weleens te rooskleurig voorstelt – het SCP had destijds immers ook de opkomst van Fortuyn niet voorzien. Andere langlopende peilingen laten echter dezelfde trend zien. Een van de meest gebruikte politieke surveys is de Eurobarometer, waarbij tweemaal per jaar het vertrouwen in een reeks van instituties in alle Europese landen wordt gemeten. Ook daar zie je dat in 2007 in ons land het vertrouwen in de regering en parlement fors is gestegen (zie grafiek 2).

De meest onverwachte en betrouwbare bron is misschien nog wel de Regeringsmonitor. Dat is een driemaandelijkse peiling onder burgers in opdracht van het kabinet die sinds 2003 is uitgevoerd – ingesteld omdat men zo geschrokken was van de plotselinge vertrouwensval. Onbarmhartig registreerde die Regeringsmonitor de afgelopen jaren het zeer lage vertrouwen in de regering. Bij de eerste meting, begin 2003, had nog ongeveer de helft van de respondenten vertrouwen in het kabinet, maar daarna daalde dit tot ongeveer eenderde en rond dat lage percentage bleef het jaren schommelen. Vorig jaar besloot het kabinet in arrenmoede besloten om maar weer met peilen op te houden. Dat was prematuur, want vanaf september 2006 gingen ook bij deze peiling de cijfers opeens omhoog. Bij de laatste peiling, van maart dit jaar, had ruim 60 procent weer vertrouwen in het kabinet.

Het blijft natuurlijk discutabel wat opiniepeilingen nu precies meten. Veel hangt immers af van de aard van de vraag. Kwamen andere onderzoeksbureaus, zoals 21minuten.nl, onlangs niet met berichten dat het vertrouwen in het kabinet laag was? Over de hoogte of de aard van het vertrouwen valt zeker te twisten, over de richting van de trend echter niet. Het SCP meet elke twee jaar met precies dezelfde vraagstelling en met dezelfde selectie van respondenten het vertrouwen in overheid en kabinet. Datzelfde gold voor de Regeringsmonitor en de Eurobarometer. Daar kunnen persoonlijke waarnemingen of losse enquêtes met steeds weer andere en vaak suggestieve vraagstellingen niet tegenop. De eerdere berichten over de vertrouwenscrisis waren bovendien voor een belangrijk deel gebaseerd op die langjarige metingen van het SCP – en volgens precies diezelfde meetlat is dat vertrouwen vorig jaar sterk gestegen.

De daling van het vertrouwen lijkt daarmee geen structurele daling te zijn, zoals door tal van commentatoren wel is beweerd, maar lijkt vooral een tijdelijke dip te zijn geweest. Wat veroorzaakte die enorme dip? Met het feitelijke functioneren van de overheidsinstellingen, de vermeende puinhopen van Paars, had die dip niet veel te maken. De publieke sector deed het in 2002 niet veel slechter dan anders en in 2006 ook niet opeens veel beter. De enorme dip tussen 2000 en 2006 is vooral veroorzaakt door een samenloop van enkele conjuncturele factoren.

De belangrijkste factor is de toestand van de economie. Er is een zeer sterke correlatie in ons land, net als in de meeste Europese landen trouwens, tussen het consumentenvertrouwen en het politieke vertrouwen. Gaat het slecht met de economie, dan daalt ook het vertrouwen in de overheid en in de politiek. In 2000 bereikte het consumentenvertrouwen een ongekende hoogte, net als het vertrouwen in overheid en kabinet. Na het uiteenspatten van de internetluchtbel en de economische recessie van begin van deze eeuw daalde het consumentenvertrouwen zeer scherp, met als dieptepunt het jaar 2003. Daarna liep het vertrouwen in de economie weer geleidelijk op. Met enige vertraging volgde het vertrouwen in de overheid en democratie hetzelfde patroon. Vooral vanaf 2006, toen de economie weer sterk in de lift zat, liep het politieke vertrouwen sterk op (zie grafiek 3 en 4).

In de tweede plaats had de dip te maken met de signatuur en het optreden van de verschillende kabinetten. De paarse kabinetten hadden een brede politieke basis en er was nauwelijks verschil in vertrouwen tussen linkse, midden of rechtse kiezers. De scherpe daling van de tevredenheid met het kabinet na 2002 kwam in hoge mate voor rekening van de linkse kiezers die zeer ontevreden waren over de eerste twee, centrum-rechtse kabinetten Balkenende. Vooral het sociaal-economische beleid kon op weinig waardering rekenen. Het verbaast daarom ook niet dat in het voorjaar van 2007, na het aantreden van een wat meer centrum-georiënteerd kabinet-Balkenende IV, de vertrouwenscijfers verder oplopen.

De rustige jaren van polderen onder de paarse kabinetten waarin het vertrouwen gestaag steeg, werden bovendien abrupt gevolgd door een voor Nederland ongekend turbulente periode van politisering en polarisatie, die het aanzien van de politiek geen goed hebben gedaan. Met de stormachtige entree van Pim Fortuyn en de LPF werd de ingetogen en zakelijk politieke stijl van Paars vervangen door een populistische stijl, waarin felle, persoonlijke aanvallen niet langer taboe waren. Onderzoek in andere landen laat zien dat een polariserende politieke cultuur en een verruwing van het politieke spel een negatieve invloed hebben op het politieke vertrouwen. Ook dat lijkt een rol te hebben gespeeld bij de daling van het vertrouwen in overheid, kabinet en parlement in ons land. De peilingen van het SCP uit 2002 werden nota bene gehouden in de weken nadat het tamelijke bizarre kabinet-Balkenende I uit elkaar was gespat – herinnert u zich de ruzies tussen Bomhof en Heinsbroek nog? Met het aantreden van Balkenende IV lijkt de toon van het politieke debat wat milder geworden. De polderpolitiek is terug van weggeweest. Die mag dan saai zijn, ze boezemt uiteindelijk meer vertrouwen in.

Maar hoe zit het dan met de enorme turbulentie in het partijpolitieke landschap? Zijn de opkomst en ondergang van de LPF, de onstuimige groei van de SP en de opkomst van Wilders en Verdonk in de peilingen dan geen tekenen van een dreigende opstand der burgers of op zijn minst van een gebrek aan vertrouwen in de democratie? Al sinds de vroege jaren negentig zijn de Nederlandse kiezers bewegelijk als een zwerm spreeuwen op een herfstdag. Heel veel kiezers hebben sympathie voor meerdere partijen en stemmen dan weer eens op de ene en dan weer op de andere partij. Politieke partijen zijn hun leven daardoor niet meer zeker. Dat wil echter niet zeggen dat de kiezers radeloos of redeloos zijn. Net als de spreeuwen vliegen de kiezers niet alle kanten op, er zitten duidelijke patronen in hun bewegelijkheid. Ze strijken soms in de ene en soms in de andere boom neer. Onderzoek van Van Holsteyn en De Ridder laat zien dat kiezers wel van partij, maar minder vaak van politieke oriëntatie wisselen. Linkse kiezers bewegen voornamelijk tussen linkse partijen, rechtse kiezers tussen VVD, Verdonk, LPF of Wilders, en confessionele kiezers bewegen tussen CDA en CU. De grondpatronen van de Nederlandse politiek zijn daarmee opmerkelijk stabiel.

Een goed functionerende overheid en een breed gedragen democratie zijn te belangrijk om luchthartig over te doen. Zorg om het vertrouwen van burgers in de politieke instituties is daarom niet snel misplaatst. Maar die zorg moet wel gefundeerd zijn. Wanneer niet naar de dagkoersen, maar naar de langetermijnontwikkelingen van het vertrouwen wordt gekeken, dan is er niet alleen slecht maar ook goed nieuws. Zorgelijk voor politieke bestuurders is dat, ook in ons land, het vertrouwen plotseling achteruit kan hollen en dat de belangrijkste factor, de toestand van de economie, zich op korte termijn nauwelijks laat beïnvloeden. Ook de politieke partijen hebben reden tot zorg. De politieke loyaliteit van de verzuiling heeft voor veel kiezers volledig afgedaan, de politieke koersen zijn aan grote schommelingen onderhevig en het vertrouwen in partijen is tamelijk laag.

Maar er is ook goed nieuws. Stap voor stap is het vertrouwen van burgers in de meeste andere politieke instituties weer teruggekeerd. Overheid, regering en parlement, kunnen – opnieuw – op een hoge mate van vertrouwen rekenen. De parlementaire democratie in ons land is daarmee een stuk veerkrachtiger dan menigeen aan het turbulente begin van deze eeuw voor mogelijk hield.