Hulp is meer en meer deel geworden van een wereldwijde grondstoffenoorlog

Gezien de veranderingen in de wereldeconomie, moet het ontwikkelingsbeleid op de schop. Zo kan de functie van minister voor Ontwikkelingssamenwerking net zo goed vervallen, aangezien hij toch geen wezenlijke invloed heeft.

Ferdinand van Dam

Oud-bewindvoerder van de Wereldbank en voormalig ambassadeur bij de OESO.

Traditioneel wordt het bestrijden van armoede verbonden met het geven van meer hulp door de rijke landen. Maar de internationale economische en politieke verhoudingen zijn sterk veranderd en daarmee de betekenis van ontwikkelingshulp.

Dertig ontwikkelingslanden zijn er in geslaagd zich tot sterke economieën te ontwikkelen. Zij hebben hun schulden geheel of grotendeels afbetaald, zij beschikken over omvangrijke financiële reserves en hebben toegang tot de kapitaalmarkt. Feitelijk zijn het geen ontwikkelingslanden meer; zij dienen dan ook geen hulp meer te krijgen.

Enkele, met name China, India en Brazilië, zijn tot economische grootmachten uitgegroeid. Door hun ontwikkeling hebben zij een grote behoefte aan grondstoffen. Zij verschaffen zich een sterke positie op de grondstoffenmarkten door de leverende landen ontwikkelingshulp aan te bieden. Veel van deze hulp dient ter ondersteuning van grondstoffenwinning: pijpleidingen, afvoerwegen en havens.

Dit leidt tot werkgelegenheid en verhoogde economische activiteit. Maar dat is van korte duur. Het langetermijneffect is plundering van de naar hun aard beperkte grondstoffenvoorraden.

Het traditionele beeld van ontwikkelingssamenwerking is door deze koppeling van hulp aan grondstoffenleveringen sterk veranderd. In feite is hulp meer en meer deel geworden van een wereldwijde grondstoffenoorlog waaraan ook rijke landen, zoals Japan, met hulpgeld deelnemen.

Ook bij andere problemen speelt ontwikkelingshulp een rol. Zo is in juli 2006 in Rabat een conferentie gehouden van Afrikaanse en Europese landen over het migratievraagstuk. In ruil voor ontwikkelingshulp heeft een aantal Afrikaanse landen toegezegd illegale immigranten ongehinderd terug te zullen nemen.

Dat roept de vraag op: wat is ontwikkelingshulp eigenlijk? En wie bestuurt het?

Wie de minister voor Ontwikkelingssamenwerking hoort spreken, of de voorzitter van Oxfam Novib, krijgt de indruk dat zij de wereld ontwikkelen. Niets is minder waar. De 2,5 procent en 0,3 procent hulpgelden zijn van marginale betekenis (zie kader).

Wat voor de ontwikkelingslanden wel van wezenlijk belang is, zijn de overige 97,2 procent van buitenlands geld en kapitaal. Die worden beïnvloed door het beleid dat de rijke landen voeren op de terreinen van handel, landbouw, investeringen, kapitaalverkeer, migratie en dergelijke.

De verantwoordelijkheid voor het beleid op deze terreinen berust bij de ministers van de desbetreffende vakdepartementen en bij de minister van Buitenlandse Zaken. Deze laatste is verantwoordelijk voor het totaal van relaties met het buitenland. Die verantwoordelijkheid geeft hem de macht om de internationale betrekkingen van de vakdepartementen in harmonie te brengen met zijn beleid. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking heeft die verantwoordelijkheid en macht niet. De afgelopen veertig jaar hebben aangetoond dat de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, ondanks de toespraken die hij over wereldproblemen houdt, geen wezenlijke invloed heeft op het beleid van de vakdepartementen.

De consequentie hiervan moet zijn dat het beleid voor ontwikkelingssamenwerking onder de minister van Buitenlandse Zaken dient te ressorteren. Kortom, de functie minister voor Ontwikkelingssamenwerking kan vervallen.

De huidige situatie is dat ieder jaar op de Nederlandse begroting 0,8 procent van het nationale inkomen wordt uitgetrokken voor hulp aan ontwikkelingslanden. Vervolgens zoekt de minister voor Ontwikkelingssamenwerking landen uit die Nederlandse hulp krijgen en bepaalt hij waarvoor de hulp moet worden besteed. De prioriteiten van minister Koenders zijn: vrouwenrechten, groei en verdeling, duurzaamheid en kwetsbare staten. De Nederlandse hulp is dus in alle opzichten aanbodgestuurd: de omvang, de landen en de doeleinden. Bij andere departementen gebeurt het omgekeerde. Daar inventariseert de minister wat de behoeften zijn en vervolgens vraagt hij de minister van Financiën om financiering. Vraaggestuurd dus.

Goed beheer van belastinggelden vergt vraaggestuurd beleid. Bij ontwikkelingssamenwerking ontbreekt die notie. Het gevolg is dat sommige ontwikkelingslanden die om welke reden dan ook populair zijn – pro-Europees, aardige president, zich presenterend als democratisch – veel meer hulp krijgen dan andere even hulpbehoevende landen. Zo krijgen, per capita per jaar, Ghana en Burkina Faso vijftig dollar, terwijl Bangladesh het met negen dollar moet stellen. Het per capita inkomen ligt in de drie landen op gelijk niveau.

Een ander probleem van aanbodgestuurde hulp is dat het geld opgemaakt moet worden. Een minister voor Ontwikkelingssamenwerking die geld overhoudt wordt onbekwaam geacht. Het gevolg is dat er grote druk op het ambtelijk apparaat en de ambassades wordt uitgeoefend om de beschikbare gelden uit te geven. Dat leidt onvermijdelijk tot minder optimale besteding.

Deze problemen kunnen worden voorkomen als overgestapt zou worden van aanbodgestuurde naar vraaggestuurde hulp. De vraag is dan het beleid van het ontvangende land. Vaak beweren hulpgevende landen dat zij hun hulp afstemmen op die vraag. Maar dat is retoriek. Dit blijkt uit de steeds veranderende mode waaraan hulpverlening onderhevig is. De afgelopen drie jaar was alle aandacht gericht op microfinanciering. Onder Wolfowitz als president van de Wereldbank verschoof het accent naar bestrijding van corruptie. Of deze nieuwe mode het de gebruikelijke drie à vier jaar zal uithouden is de vraag nu Wolfowitz voortijdig van het toneel moest verdwijnen.

De prioriteitenlijst van minister Koenders verschilt sterk van die van zijn voorganger bij Ontwikkelingssamenwerking, minister Van Ardenne. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de behoeften van de ontwikkelingslanden veranderen per kabinetswisseling in Nederland.

Om de hulp af te kunnen stemmen op het beleid van de ontvangende landen is het nodig om de organisatie van de hulpverlening aan te passen. Een gemiddeld ontwikkelingsland ontvangt momenteel hulp van 230 overheidsdiensten en particuliere organisaties plus een onbekend aantal stichtingen. Bovendien wordt de hulp tegen verschillende voorwaarden gegeven; de bilaterale hulp overwegend als gift, terwijl de multilaterale hulp, met name door de Wereldbank, als lening wordt gegeven.

Er wordt reeds geruime tijd voor gepleit het verstrekken van rentedragende leningen door de Wereldbank en de regionale banken – Aziatische Ontwikkelingsbank, Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank en Afrikaanse Ontwikkelingsbank – af te bouwen en te vervangen door het geven van giften. Landen die onvoldoende kredietwaardig zijn om op de kapitaalmarkt terecht te kunnen, zo is de redenering, zijn ook niet in staat om de lasten van leningen van de Wereldbank en de regionale banken te dragen. Dit argument heeft aan kracht gewonnen omdat afgelopen jaren de toegang tot de kapitaalmarkt zeer is verruimd.

Om de Wereldbank en de regionale banken in staat te stellen deze omslag te maken, zullen de rijke landen hun giften aan deze instellingen drastisch moeten vergroten. Aangezien de ontwikkelingshulp van de rijke landen nauwelijks toeneemt, betekent dit dat deze giften ten laste van de bilaterale hulp, inclusief de subsidies aan de particuliere organisaties, zullen moeten komen. Een voordeel hiervan is dat daardoor een deel van de bilaterale hulp in een multilateraal kader wordt gebracht waardoor samenhangende, op het beleid van de vragende landen gerichte aanwending ervan wordt verzekerd.

Eigenlijk zouden de rijke landen verder moeten gaan. Geleidelijk aan zouden zij álle middelen die thans voor bilaterale hulp worden gebruikt aan de Wereldbank en de regionale banken moeten overdragen. Dat zal tot gevolg hebben dat gelden samenhangend worden aangewend.

Het gaat niet om regelzucht of een wens tot mondiale bureaucratisering. De huidige situatie van meer dan 200 elkaar beconcurrerende verschaffers van hulp is rondweg bizar. Het leidt tot chaos met grote verspillingen en onhanteerbaarheid voor de hulpontvangende landen.

Bovendien zullen een sterke Wereldbank en regionale banken een tegenwicht vormen tegen het misbruik van hulp als instrument in de grondstoffenoorlog en ter bestrijding van migratie.

De overheveling van gelden voor bilaterale hulp naar de Wereldbank en de regionale banken hoeft niet door de rijke landen collectief te gebeuren. Ieder hulpgevend land kan daartoe individueel besluiten.

Een paar jaar geleden bleek na onderzoek van het Amerikaanse Congres onder voorzitterschap van Alan H. Meltzer dat de Wereldbank en de regionale banken veel dubbel werk verrichten. Om mankracht en geld efficiënter te gebruiken is voorgesteld om de hulpactiviteiten van de Wereldbank over te hevelen naar de regionale banken. Een voordeel daarvan is ook dat de regionale banken dichterbij de specifieke problemen van hun regio staan, mede omdat de bemanning van deze banken merendeels uit de regio afkomstig is.

De overheveling van de Wereldbank naar de Aziatische Ontwikkelingsbank en Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank kan inmiddels worden gerealiseerd. Aanvankelijk functioneerde de Afrikaanse Ontwikkelingsbank nog niet adequaat, volgens het rapport, en kon pas overheveling plaatsvinden als daarin verbetering was gekomen. Nu, acht jaar na het uitkomen van het rapport, lijkt deze verbetering tot stand te zijn gekomen.

Volgens Meltzer moet de taak van de Wereldbank opnieuw geformuleerd worden. Naast technische hulp aan de regionale banken dient de Wereldbank zich te richten op grensoverschrijdende, wereldwijde problemen. Als voorbeelden noemt hij epidemieën, milieuaspecten van lucht, water en grond, bescherming van natuurlijke hulpbronnen, grensoverschrijdende infrastructuur en regels voor het economisch verkeer. Het accent zal daardoor verschuiven van een financieringsbank naar een kennisagentschap.

Heel opvallend en hoopgevend is dat Herman Wijffels, de huidige Nederlandse bewindvoerder bij de Wereldbank, verwante ideeën heeft. Hij stelt dat de Wereldbank is blijven hangen in de twintigste eeuw en toe is aan achterstallig onderhoud. Hij bepleit decentralisatie en oriëntatie op mondiale problemen zoals klimaat, migratie, epidemieën, watertekort en energie.

De financiering uit giften, de nieuwe werkverdeling tussen Wereldbank en regionale banken en de nieuwe taakstelling voor de Wereldbank zijn voorstellen die bij het huidige tijdsbeeld passen en deze instellingen een inspirerend perspectief bieden.

Recent heeft minister Koenders een beleidsnota Een zaak van iedereen aan de Tweede Kamer gestuurd. Het is teleurstellend te lezen dat de grote veranderingen op internationaal economisch terrein, met name in het kapitaalverkeer en de handel, nauwelijks worden genoemd. Het ontwikkelingsvraagstuk wordt daardoor in een kader geplaatst dat niet meer relevant is. Ook het kiezen van landen voor hulpverlening zonder overleg met die landen en zonder internationale coördinatie, plus het willekeurig bepalen van terreinen voor hulp is een ouderwetse donorpolitiek.