Basel 2 schiet ernstig te kort

Nieuwe regels voor banken zijn niet voldoende om crises te voorkomen. Ze zijn te soepel bij het beheersen van risico’s en geven te veel ruimte om vehikels buiten de balans op te zetten.

De kredietcrisis heeft de onvolkomenheden van het Baselsysteem voor bankregulering helder aan het licht gebracht. Het systeem versoepelt het toezicht als het juist strenger moet zijn en bevat een paar overduidelijke en gevaarlijke mazen.

Drie belangrijke banken - het Britse Northern Rock en de Duitse IKB en Sachsen LB - zijn bijna over de kop gegaan, nadat ze zichzelf op een domme maar legale manier hadden gefinancierd. De autoriteiten kunnen het Baselsysteem maar beter opdoeken en opnieuw beginnen, waarbij ze extra aandacht moeten besteden aan de liquiditeit, buiten de balans gehouden beleggingsvehikels en niet goed doordachte risicomodellen.

Het Basel 2-systeem werd aan de man gebracht als een noodzakelijke modernisering van de oorspronkelijke Baselvoorschriften van 1989, die inhielden dat banken minimaal 8 procent aan bepaalde bezittingen op de balans moesten hebben staan. Maar in feite is met de modernisering een verkeerde weg ingeslagen: er zijn twee nieuwe elementen geïntroduceerd, die de bankwereld kwetsbaarder hebben gemaakt, terwijl diverse zwakheden van het oude systeem niet zijn verholpen.

De eerste van die twee nieuwe elementen is een uit twee rangen bestaand risicobeheersysteem, waarbij de omvang en de ervaring van de gereguleerde bank doorslaggevend zijn: grotere banken genieten meer vrijheid om met veel vreemd vermogen te werken dan kleinere. Toen de markten zich steeds meer zorgen gingen maken over de grote banken, hebben overheden zich bereid getoond de deposito’s te garanderen of grote instellingen anderszins te hulp te schieten. Omdat grootte geen bescherming biedt tegen domme praktijken, mogen aan grote instellingen juist hardere kapitaaleisen worden gesteld.

Het tweede element is het principe van zelfregulering dat banken in staat stelt met geavanceerde beheersystemen hun eigen risico’s in de gaten te houden. Maar noch de toezichthouders noch de banken zelf begrijpen werkelijk het risicoprofiel van ingewikkelde en vernuftige handelsposities, zoals de afgelopen maanden door de verliezen is aangetoond.

Aan het populaire ‘Value at Risk-’ of VAR-systeem ligt bijvoorbeeld de veronderstelling ten grondslag dat door een zorgvuldige analyse van gegevens uit het verleden een tot 99 procent nauwkeurige inschatting van het risico van een bepaalde positie kan worden gemaakt. Basel 2 staat banken toe hun risico’s in te schatten op basis van de VAR gedurende een periode van dertig dagen - dat wil zeggen: het maximale verlies dat in een periode van dertig dagen kan ontstaan - en hun kapitaalreserves daarop af te stemmen. Maar deze methode zal in tijden van marktturbulentie waarschijnlijk spectaculair tekort schieten.

Ook zijn twee fouten van het oude Baselsysteem niet verholpen: de regels met betrekking tot de liquiditeit en buiten de balans gehouden beleggingsvehikels. De regels bemoeien zich niet rechtstreeks met de liquiditeitsrisico’s. Zoals werd gedemonstreerd door de inkrimping van de markt voor door effecten gedekt commercial paper (verhandelbare schuldbekentenissen) en de run op Northern Rock, kan illiquiditeit op zichzelf leiden tot sterk verhoogde kosten en mogelijke bankfaillissementen.

Extra kapitaalvereisten lossen dit probleem maar ten dele op. Het percentage vreemd vermogen op de balansen van banken is hoog genoeg om ervoor te zorgen dat de financieringseisen diverse malen het beschikbare kapitaal kunnen bedragen. Het vinden van het juiste antwoord zal veel nadenken vergen. Een mogelijke oplossing zou kunnen uitgaan van het verschil in maturiteit tussen de bezittingen en de schulden van banken. Die zouden er dan toe kunnen worden gedwongen zich zodanig te financieren dat ze voldoende geld in kas hebben voor een gespecificeerde minimumperiode. Een andere oplossing kan inhouden dat banken die sterk afhankelijk zijn van kortetermijnfinanciering verplicht worden om meer kapitaal vast te houden. Dat zou ze geld kosten, waardoor ze een prikkel krijgen om zich tevens op duurdere langetermijnfinanciering te verlaten.

De Basel-bepalingen hebben daarnaast nóg een tekortkoming blootgelegd: er zitten mazen in de regels. Door effecten gedekte, met commercial paper gefinancierde vehikels die worden gebruikt voor middellangetermijnbeleggingen, kunnen door iedere bank worden opgezet zonder zich druk te hoeven maken over de kapitaalregels van zowel Basel 1 als 2. De banken hebben geen rechtstreekse verplichtingen jegens de vehikels en deze zelf zijn geen banken, en kunnen het zich veroorloven magertjes gekapitaliseerd te zijn.

Maar in geval van marktturbulentie kunnen de markten voor door effecten gedekt commercial paper sluiten, waardoor de moederbank voor noodfinanciering moet zorgen. Daardoor wordt het risico verhoogd en raakt de liquiditeit uitgeput. Zo had Sachsen LB behoefte aan een reddingsoperatie van maar liefst 23 miljard euro, omdat zijn Ierse conduits zonder liquiditeit kwamen te zitten.

Deze markt bereikte een volume van 1,2 biljoen dollar, toen vrijwel zijn enige voordeel was dat banken extra rendementen konden verdienen zonder daarvoor meer kapitaal te hoeven inzetten.

Mazen in de bankregels zijn bijzonder schadelijk, omdat louter op maximalisering van hun winsten gerichte banken er misbruik van zullen proberen te maken. De oorspronkelijke Baselregels boden het voordeel van betrekkelijke eenvoud en beperkten de prikkels om het systeem te saboteren. De belangrijkste noodzakelijke veranderingen zijn het elimineren van de mazen en het introduceren van limieten voor de liquiditeitsrisico’s. Alle banken moeten gelijk worden behandeld en zelfregulering mag niet worden toegestaan vanwege het gevaar van misbruik.

De banken zullen klagen dat zo’n systeem te restrictief is en dat ze erdoor gedwongen zullen worden te veel kapitaal vast te houden in vergelijking met hun bezittingen. Maar de kosten voor de samenleving van overgekapitaliseerde banken zijn triviaal in vergelijking met de kosten van kredietzeepbellen, gevolgd door crises en reddingsoperaties.

© Breakingviews.com. Vertaling Menno Grootveld