EU is een doorsneedemocratie

Het nieuwe Europese verdrag dat de ‘Europese grondwet’ moet vervangen wordt volgens Deirdre Curtin door de instanties gejaagd op een manier die de nationale parlementen aan de zijlijn plaatst (Opiniepagina, 16 oktober). Echter, de Europese Raad van regeringleiders en ministers, het hoogste orgaan van de EU, wordt gevormd door de vertegenwoordigers van de meerderheden in de nationale parlementen. En als het nieuwe verdrag overhaast tot stand komt, dan met goedkeuring van deze Europese Raad en overigens ook van het Europese Parlement. Bovendien veronderstelt Curtin dat nationale parlementen een zelfstandige rol in de politiek spelen en die ook in het Europese besluitvormingsproces moeten hebben (op aandringen van Nederland staat dit inderdaad in het nieuwe ontwerpverdrag). Zonder wordt de democratie tekortgedaan.

Impliciet zegt zij daarmee dat het democratische deficit van de EU scherp contrasteert met de democratie in de lidstaten. Dit idee wordt vaak door tegenstanders van de EU naar voren gebracht. Echter, het idyllische beeld van nationale parlementen is misplaatst en rekening houdende met de verschillende contexten is de EU op zijn minst even democratisch als de lidstaten. En het valt te betwijfelen dat de EU democratischer wordt als nationale parlementen een zelfstandige stem in het besluitvormingproces hebben.

De perfecte democratie met heel veel directe participatie van gelijke burgers die allemaal evenveel in de weegschaal leggen bestaat nergens. Representatieve democratieën zijn de regel. In de lidstaten van de EU is de dominante variant daarvan de parlementaire democratie. Het volk kiest het parlement en de meerderheid van het parlement kiest of bepaalt de regering, al dan niet in de vorm van een coalitie. Eén van de bijzonderheden van deze constructie is dat de parlementen zich in het proces ván en ná de benoeming van de regeringen grotendeels zelf buitenspel zetten.

De EU is anders ingericht. Een regering in de strikte zin heeft de EU niet en de Commissie als uitvoerend orgaan wordt niet door het Europese parlement gekozen. Dit is niet in de laatste plaats zo omdat de nationale regeringen het zo willen. Erachter zit de angst voor een machtige parlementair gekozen EU-regering die pas echt over de lidstaten heen zou kunnen walsen. In de gegeven constructie met de Europese Raad als centrale instantie hebben de nationale regeringen daarentegen de mogelijkheid zelf de grote lijnen van de ontwikkeling van de EU uit te zetten. Via gekwalificeerde meerderheden en in een aantal gevallen het vetorecht hebben zelfs groepen van lidstaten of enkele landen bijzondere mogelijkheden hun belangen te realiseren.

De Europese democratie is één van checks and balances. Naast de Europese Raad waarin de lidstaten direct aan het woord komen zijn er de Europese Commissie, het Europese Parlement, het Europese Hof en een aantal andere instanties (zoals regio’s) die gehoord moeten worden. De Raad is de hoogste instantie, bij de Commissie ligt het initiatief in de wetgeving en heel veel wetgeving vereist inmiddels de goedkeuring door het Parlement. In deze constructie heeft het parlement een aanzienlijk onafhankelijkere rol dan de nationale parlementen in de lidstaten en bestaat een redelijke waarborg dat geen van de instanties overheersend wordt. De democratie van de EU heeft allerlei tekorten zoals het ontbreken van een Europees politieke ruimte met Europese partijen en een Europese politiek debat. En door de vele mogelijkheden veto’s uit te spreken is het besluitvormingsproces vaak een moeizame affaire. Achterkamertjespolitiek waarin in kleine kring compromissen worden gesloten en besluiten worden voorgekookt is daardoor – democratisch of niet – regelmatig de enige manier het besluitvormingsproces niet volledig te laten verzanden. Achterkamertjespolitiek is echter ook in de nationale politiek niet onbekend.

Directe invloed van nationale parlementen zou het Europese besluitvormingsproces nog ingewikkelder kunnen maken. Dat zou gebeuren als de nationale parlementaire meerderheden in de EU onafhankelijk van en tegen hun in de Europese Raad vertegenwoordigde regeringen zouden opereren. Het zou geen goede ontwikkeling zijn, niet alleen vanwege de toenemende bestuurlijke inefficiëntie, maar ook omdat particularistische belangen een verdere mogelijkheid zouden krijgen hun veto uit te spreken. Als het nieuwe verdrag zonder grote wijzigingen geratificeerd wordt zal deze mogelijkheid in toekomst bestaan. Gegeven het feit dat parlementsmeerderheden in de regel aan de leiband van hun regeringen lopen zal de schade waarschijnlijk meevallen.

U.Becker is coördinator Europese Politiek aan de Universiteit van Amsterdam.