Europese stoomwals plet de democratie

Het nieuwe verdrag dat de afgewezen EU-Grondwet vervangt, komt op een overhaaste en geheimzinnige wijze tot stand. Dat is slecht voor het publieke debat, vindt Deirdre Curtin.

Tot de voornaamste slachtoffers van het mislukte Grondwettelijk Verdrag voor de Europese Unie en de vervanging door een nieuw Hervormingsverdrag behoren de transparantie en haar tegenhanger, het publieke debat. Hoezeer we ook van mening mogen verschillen over de vraag of het politiek verstandig was in Nederland een referendum over de EU-Grondwet te houden, het valt niet te ontkennen dat hieruit een publiek debat is voortgekomen over menig thema inzake het Europese integratieproces.

Zoals de WRR het eerder dit jaar in het rapport ‘Europa in Nederland’ verwoordde: „In de aanloop naar het referendum was de EU immers voor het eerst in de geschiedenis onderwerp van discussie bij de kapper, in de kroeg, krant en op de publieke en commerciële zenders.” Vóór die tijd was het grondwetsverdrag het product van een ‘conventie’, die grotendeels in de openbaarheid vergaderde en overlegde, met inbreng van een breed scala van personen en instellingen, waaronder aanzienlijke delegaties van de nationale parlementen.

Juist vanwege deze recente geschiedenis is het schrijnend zoals het nieuwe verdrag er achter gesloten diplomatieke deuren is doorgedrukt. Voor zover ik kan beoordelen zijn de nationale parlementen alleen geraadpleegd over het mandaat voor de nieuwe Intergouvernementele Conferentie (IGC), die half juli is begonnen. Dit gedetailleerde mandaat was vervat in een stuk van het Duitse voorzitterschap van 19 juni 2007, met daarin de hoofdlijnen van het op te stellen nieuwe verdrag.

Volgens de Lagerhuiscommissie belast met het toezicht op Europese zaken hebben de Britse afgevaardigden naar de Europese Raad (de top van EU-regeringsleiders) die minder dan 48 uur later in Brussel plaatsvond, „het ontwerp-IGC-mandaat niet eerder gezien dan op 19 juni om 5 uur ’s middags”. Hetzelfde gold vermoedelijk voor hun Nederlandse collega’s. Minder dan 48 uur later vormde dit ‘ontwerp-IGC-mandaat’ de grondslag voor het overleg en de goedkeuring door de Europese Raad. Op 25 juni werd de Nederlandse Tweede Kamer ingelicht over het definitieve mandaat en het bereikte akkoord om onmiddellijk een Intergouvernementele Conferentie te beleggen.

Met andere woorden: een proces dat twee jaar van botsingen en bezinning had gevergd, werd in twee dagen door de Europese Raad gejaagd, zonder tijd voor overleg met de nationale parlementen, laat staan voor publiek debat.

Het IGC-mandaat als zodanig was tamelijk onbegrijpelijk voor vrijwel iedereen behalve deskundige insiders, omdat het een opsomming geeft van te herziene onderwerpen en artikelen en toevoegingen (op bestaande verdragen). Pas een maand later, op 25 juli tijdens de eerste IGC-vergadering, presenteerde het Portugese voorzitterschap een ontwerptekst van een verdrag dat artikelgewijs geheel herzien was (aanvankelijk alleen beschikbaar in het Frans). Op 30 juli 2007 kwam een eerste ontwerptekst voor het Hervormingsverdrag in het Engels ter beschikking (maar naar het schijnt niet in andere talen – versies in die talen zijn tenminste niet beschikbaar op de speciale website van de Raad). In geen enkel stadium werd door de IGC een complete tekst geleverd waarin de twee bestaande verdragen en de wijzigingen ten gevolge van het nieuwe verdrag waren verwerkt. Met andere woorden: de inhoud van de voorstellen werd verborgen in een uiterst complexe en ingewikkelde verpakking, hoogstens te begrijpen voor een groepje specialisten.

Gelet op de zittingstermijnen van de nationale parlementen hebben deze pas onlangs kunnen reageren – en dan ook nog maar op het oorspronkelijke IGC-mandaat. In Groot-Brittannië bijvoorbeeld publiceerde het ‘Select Committee’ van het Lagerhuis pas op 9 oktober een nogal kritisch rapport over het mandaat en het Britse witboek.

In Nederland hield de Raad van State in zijn advies van 12 september geen rekening met de ontwerptekst voor het nieuwe verdrag van 23 juli 2007, maar alleen met het IGC-mandaat. Toen de Tweede Kamer begin oktober dit advies besprak, was het referentiekader nog altijd het IGC-mandaat als zodanig.

Intussen had de tijd niet stilgestaan, evenmin overigens als het werk van de IGC en de vooruitgang die was geboekt, vooral door de groep juridische deskundigen die sinds eind augustus in de weer was geweest om de globale bepalingen in nauwkeurige juridische bewoordingen en teksten om te zetten en het geheel op tegenstrijdigheden, overlappingen en overtollige bepalingen te controleren. Op vrijdag 5 oktober stelde de Raad via zijn website eindelijk een bijgewerkt ontwerp van het nieuwe verdrag ter beschikking, inclusief alle protocollen en verklaringen die, om met de Raad te spreken, „het gevolg van technische onderhandelingen waren”.

Door het krappe tijdschema is dit nu dé tekst die zal worden besproken – en vermoedelijk goedgekeurd – tijdens de vergadering van de Europese Raad die eind deze week, op 19 oktober, zal beginnen. De nationale parlementen hebben nu nog 2 dagen om de uitkomst van de ‘technische onderhandelingen’ inhoudelijk te bespreken en om hun regering zeer duidelijke aanwijzingen te geven omtrent datgene wat ze wel en niet opgenomen wensen te zien. Als we mogen afgaan op het huidige stoomwalsprocedé, dan zal dit ontwerp van 5 oktober door de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Raad op 19-20 oktober in Lissabon worden goedgekeurd. Is het eenmaal goedgekeurd, dan wordt het voor de nationale parlementen heel moeilijk om nog enige inhoudelijke rol van betekenis te spelen behalve ‘ja’ of ‘nee’ uit te spreken.

Staat er iets nieuws in de 154 pagina’s tekst van het verdrag, plus de 76 pagina’s protocollen, plus de 25 pagina’s verklaringen? Ja. Het gaat hierbij vooral om gewijzigde protocollen (die juridisch bindend zijn en een integraal bestanddeel vormen van de verdragen waaraan ze zijn gekoppeld), grotendeels met betrekking tot de ‘opt-ins’ en ‘opt-outs’ die bepaalde lidstaten (vooral Groot-Brittannië) de afgelopen weken hebben weten te bedingen. Het venijn schuilt als altijd in het detail: weggestopt in een nieuw protocol, nummer 10, inzake ‘overgangsbepalingen’, staat een nieuwe algemene bepaling waarin voor een periode van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag (verwacht in 2009, plus 5 = 2014) het Europese Hof van Justitie niet zijn normale rechtsmacht zal kunnen uitoefenen inzake „het optreden van de Unie op het gebied van politiesamenwerking en gerechtelijke samenwerking in criminele zaken die aanhangig zijn gemaakt voor de inwerkingtreding” van het nieuwe verdrag.

Vanuit de optiek van de burger is deze bepaling minder gunstig in vergelijking met wat er in het Grondwettelijk Verdrag was geregeld en waarvan was uitgegaan in het mandaat voor de Intergouvernementele Conferentie.

Met de publicatie van deze zeer ingewikkelde verdragsveranderingen nauwelijks twee weken vóór de Europese top die het daarover eens moet worden, is er simpelweg geen tijd meer voor informatie en debat. In de methode van de IGC zit enigszins verborgen dat er besluiten worden genomen achter gesloten deuren. Anderzijds is, gezien de recente geschiedenis van de EU en de voortgang die al was geboekt op het gebied van transparantie en publiek debat, deze overhaaste en geheimzinnige IGC nog meer te betreuren. En nationale parlementen zijn volledig aan de zijlijn geplaatst.

Deirdre Curtin is hoogleraar Recht en Bestuur van internationale organisaties aan de Universiteit Utrecht.