Dit land hoeft niet op slot voor fijnstof

Sommige bestuurders willen de milieubeweging hard aanpakken, andere de Raad van State. Maar dat is allebei onzin. Nederland moet gewoon zijn huiswerk doen. En de milieubeweging, moet leren onderhandelen, zegt Wouter van Dieren.

Al Gore wint de Nobelprijs, de hele wereld verkeert in een duurzame hypnose, maar in Nederland willen sommige bestuurders van de milieubeweging af. Bij de Algemene Beschouwingen heeft VVD-fractieleider Rutte de staf gebroken over de macht van de groene sector, die Nederland op slot zet. VNO-voorzitter Wientjes en wethouder Duivesteijn van Almere leggen de bal bij de Raad van State, die bij beroepsprocedures steevast de brandkast nog eens verder dicht doet. En in de vergaderkamers van bedrijfsleven en bestuur wordt een mars naar Brussel besproken, om daar de Europese Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, samen de VHR, te betwisten.

En ze hebben allemaal gelijk: Nederland gaat op slot. Vanwege de VHR en door fijnstof. Maar de VHR is de echte boosdoener.

Wat daarmee geblokkeerd of vertraagd is, zijn de verbreding van de A4, de tweede Coentunnel, de Tweede Maasvlakte, plannen voor een A6/A9-bypass langs het Naardermeer, varianten op IJburg en de aanleg van IJburg II, locaties voor windturbines, de bouw van centrales (kolen en biomassa) in de Eemsmond en straks de herinrichting van IJmeer en Markermeer. In een bui van ijver heeft ooit een ambtenaar van LNV in 1996 zo’n tweehonderd VHR-locaties aangemeld in Brussel en daar zitten we nu aan vast. Ter vergelijking: in heel Frankrijk bevinden zich 22 VHR-gebieden. Alleen in de Waddenzee is de VHR zodanig toegepast dat groen licht kon worden gegeven voor vergunningen ten behoeve van gaswinning en mosselvangst. Daarbij heeft de Raad van State enkele door weinigen opgemerkte uitspraken gedaan die behulpzaam kunnen zijn om de code van de kluis te ontcijferen.

De cijfercombinatie bestaat uit feiten en onderhandelingen. Als voorbeeld nemen we de file en de snelweg. In een interview (NRC Handelsblad, 1 september) heeft de directeur van Milieudefensie, Frank Köhler, nog eens herhaald dat het besluit om de A4 niet te verbreden door zijn vereniging is afgedwongen omdat meer verkeer meer emissie betekent en meer asfalt meer verkeer aantrekt. Algemeen geaccepteerd is de notie dat Nederland niet mag worden plat geasfalteerd. De feiten zijn echter niet in overeenstemming met deze mantra, hoewel de politiek zich er al jaren bij neerlegt.

Met het geasfalteerde Nederland wordt gerefereerd aan de snelweg, niet aan steden en Vinex. De hoeveelheid plaveisel, beton en asfalt daar beslaat 1100 km2, samen ongeveer 2,7 procent van het land. Je hebt dat alles nodig voor de fiets, de verhuiswagen, de vuilnisophaal en de bus. En om zeven miljoen privé-auto’s te parkeren. Hoe lelijk de Vinex er ook uitziet, de geasfalteerde Vinex-wegen staat niet ter discussie. In de politieke praktijk gaat het alleen om de snelweg. Betekenen (meer) snelwegen dat Nederland wordt bedolven onder asfalt?

Er zijn verschillende redenen waarom deze overtuiging alom leeft. De snelweg is dominant aanwezig, de file is een nationale hypnose en op de kaart staan snelwegen vele malen breder ingetekend dan ze in werkelijkheid zijn. De totale lengte van de snelweg bedraagt 2.360 kilometer. Voor elk voertuig (7,1 miljoen auto’s en 940.000 bestel- en vrachtwagens) is ongeveer drie decimeter beschikbaar. Ter vergelijking: in Duitsland is dat 4,5 decimeter. Op basis daarvan zou je kunnen concluderen dat wij achterlopen, wat wellicht een verklaring voor de file zou kunnen zijn. Van de totale weglengte bestaat vierhonderd kilometer uit knelpunten. De door beroepsprocedures niet uitgevoerde verlichting daarvan bestaat uit extra rijstroken van zeven meter twintig breed, ofwel 400 km x 7,20 m = 2,88 km2 extra asfalt. Ziedaar de vermaledijde asfaltering van heel Nederland.

Stel dat ook nog de soms problematische 800 km provinciale wegen verbreed worden, dan komt daar nog 5,76 km2 bij. Deze verrassende conclusie zou iedere politicus tot nadenken mogen stemmen. Wat is het mechanisme dat men toch zo gemakkelijk door de slappe knieën gaat en zich laat gijzelen door de groene sector? Dit knelt des te meer als we ook nog eens meetellen dat die extra rijstroken niet tot meer maar tot minder luchtverontreiniging kunnen leiden. Op de westelijke A10 bij Amsterdam is sinds een strikte snelheidsbeperking en andere maatregelen de doorstroming verbeterd en zijn de emissies met 11 procent gedaald. Een stilstaande file is slecht voor de lucht; langzaam rijdend verkeer is een verbetering.

De feiten spreken, maar wat ontbreekt is de onderhandeling. De autolobby is agressief en ongenuanceerd, en niet in staat om te bevatten dat de door minister Bos verkondigde fiscale maatregelen en een kilometerheffing in het eigen belang zijn. Een moderne (kleine) diesel met roetfilter is ongeveer even CO2-vriendelijk als een hybride, maar wordt toch extra belast. De lobby slaagt er niet in dit gegeven te verzilveren. Inzake de A6/A7 heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat de groene sector, en met name Natuurmonumenten, op het laatste moment overvallen, zonder enig vooroverleg of besef van de bijzondere omstandigheid dat de beoogde tunnel in de buurt van het Naardermeer is gesitueerd, de bakermat van Natuurmonumenten. Aantasting van dit icoon dreigde, en dus was het geen verrassing toen televisiehelden als Midas Dekkers daar in een bootje stapten om te waarschuwen voor het leeglopen van het meer, als ware dit een badkuip met een stop. Dat zo’n scenario onzinnig is weet iedereen, ook de Verenigingsraad van Natuurmonumenten, maar het kwaad van de overval was geschied. Aan groene zijde kent men een gelijksoortig onvermogen tot onderhandelen, dat aldaar wordt gezien als een gebrek aan principes. Alsof niet de meeste milieuwinst valt te herleiden tot compromissen. De A6/A9 moet nu uitwijken naar een alternatief door Amsterdam-Zuidoost. Dat leidt tot meer emissies, meer gezondheidsschade, opdoeken van volkstuinen en een slechtere logistiek.

In een echte onderhandeling had Natuurmonumenten een grandioze buit kunnen binnenhalen. Een arbitragecommissie had kunnen aantonen dat het Naardermeer van het beoogde tracé niets zou merken, maar dat het icoon zelf wel extra zorg behoeft. De spoorlijn door het gebied is een anachronisme: iedere drie minuten passeert met honderd decibel een trein, terwijl de natuurminnaar hier met fluisterbootjes rondvaart. Die lijn moet worden omgelegd, tegen de A1 aan. Een geluidswal langs deze weg en langs het nieuwe spoor zou de stilte weer teruggeven aan de natuur. En voorts zou in een convenant moeten worden vastgelegd dat de politiek zich houdt aan zijn vele beloften om in de natuur te investeren, om zo een einde te maken aan de praktijk dat die toezeggingen meestal een half kabinet verder weer worden tenietgedaan.

De VHR is, in tegenstelling tot wat vele bestuurders denken, geen uitputtende lijst met geboden en verboden over wat er wel en niet mag. Het is een eenvoudige, getrapte procedure die voorschrijft wat je wel en niet moet uitzoeken en aantonen.

Stel dat je een activiteit in zo’n natuurgebied wilt ondernemen, wat dan? Alle activiteiten in natuurgebieden zijn vergunningplichtig: de initiatiefnemer moet een vergunning aanvragen en eventueel onderzoek doen. Als hij aannemelijk kan maken dat de activiteit geen schade berokkent, dan zal de vergunning worden afgegeven. De bestuursrechter kan daar een stokje voor steken als iemand aannemelijk maakt dat er wel schade zal optreden.

Elke activiteit betekent een zeker effect, hoe klein ook. Essentieel is of die activiteit de waarden van het gebied significant aantast. Elk natuurgebied kent een lijst met zogeheten ‘kwalificerende waarden’ die als essentieel voor dat natuurgebied worden aangemerkt. Wat significant is wordt door de gemeenschap van wetenschappers bepaald, niet door politici of voormannen van NGO’s. Zo levert de huidige manier van gaswinning onder de Wadden geen significante schade op voor de droogvallende wadplaten, en dus ook niet voor schelpdieren en vogels.

Het kan ook zijn dat een activiteit naar alle waarschijnlijkheid wél significante schade zal opleveren. Om dan een kans te maken op uitvoering, moet die activiteit van groot maatschappelijk belang zijn. Bovendien, aldus de VHR, moeten alle andere opties zijn uitgeput. Zijn er alternatieven, dan gaan die in principe vóór, ook al zijn ze onhandiger, duurder of politiek minder wenselijk. Bovendien moet voor alle schade compensatie plaatsvinden.

Het is deze trits: groot maatschappelijk belang, alternatieven en compensatie, die de planners telkens in moeilijkheden brengt. Maar het is een kwestie van je huiswerk doen.

En tot slot is er die zaak waarin onduidelijk is of er al dan niet significante schade zal optreden. Als het om redelijk omkeerbare zaken gaat, kun je, onder voorwaarden, de activiteit uitvoeren. Maar dan geldt wel de regel van adaptief management, dat wil zeggen je moet zorgen zo snel mogelijk de wetenschappelijke gegevens boven water te krijgen, de activiteiten worden ingeperkt door ruime veiligheidsmarges, en de activiteit moet permanent gecontroleerd worden op eventuele schadelijkheid. Treedt er onverhoopt toch schade op, dan is het einde verhaal.

De Raad van State heeft in zijn uitspraken over de mosselvisserij deze laatste route gekozen: ‘de hand aan het visnet’. Bij de gaswinning was dat niet echt nodig, maar toch dient daar het principe van ‘de hand aan de kraan’ als extra zekerheid.

Dit alles gaat over wettig verplicht huiswerk, niet over wangedrag door NGO’s of de Raad van State. Maar omdat de plannenmaker zijn huiswerk niet doet, is het eenvoudig prijsschieten voor de groene sector. En dus eindigen vele plannen bij de Raad van State, die niets anders dan z’n taak uitvoert. En gaat Nederland op slot.

De Raad van State opheffen, of subsidies voor de milieubeweging stoppen, zoals Rutte, Wientjes en anderen hebben geopperd, verandert niets aan de in de VHR vastgelegde noodzaak om planologische voorbereidingen grondig uit te voeren. Nederland plat asfalteren is niet aan de orde, met de juiste cijfers, heldere argumenten en talent voor onderhandelen kan het slot van de kluis, kan het land beter en mooier worden ingericht, en kan de file worden opgelost.

Wouter van Dieren is directeur van adviesbureau IMSA (met dank aan Ronald Waterman).