Ze mislukken vrijwel altijd

Referenda floppen meestal.

Burgers zien kans om stoom af te blazen. Uitkomsten worden vaak niet nageleefd.

Het zijn slechte tijden voor het referendum. In Leiden stapte eerder deze week een deel van het stadsbestuur op nadat de provincie de uitslag van een referendum dreigde te negeren. Daarin hadden burgers zich massaal uitgesproken tegen een spoortracé door het centrum. In de week ervoor keerde de Tweede Kamer zich tegen een referendum over een Europees Verdrag.

En woensdagavond flopte het burgemeestersreferendum in Utrecht: met een opkomst van nog geen tien procent was de uitslag ongeldig. Eigenlijk was het alleen formeel een referendum, zegt de Groningse hoogleraar bestuurskunde Michiel Herweijer. Het was eerder een „verkiezing”.

Het Utrechts burgemeestersreferendum was een „politiek compromis tussen drie onverenigbare standpunten”, zegt bijzonder hoogleraar decentrale overheden Alfons Dölle. De burgemeester wordt nu eigenlijk door niemand echt gekozen. Niet door de regering, niet door de gemeenteraad, maar ook niet door de burger, die alleen kan kiezen uit door de raad voorgedragen kandidaten.

Referenda werken dan ook het best als ze niet over mensen, maar over „zaken” gaan, zeggen bestuurskundigen: wel of geen parkeergarage in het centrum van de stad, wel of geen gemeentefusies, wel of geen nieuw voetbalstadion.

Maar ook dan worstelen gemeenten ermee. Sinds 1912 werden er 134 lokale referenda uitgeschreven. Uit onderzoek van Jan Lunsing en Michiel Herweijer van de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat 13 procent van de lokale referenda een overwinning oplevert voor het gemeentebestuur. Toch kunnen gemeenten de uitkomst vaak negeren, omdat de opkomstdrempel bij een groot gedeelte van de referenda niet wordt gehaald.

Referenda pakken vaak slecht uit voor de overheid omdat „veel politici nog niet weten hoe het spel gespeeld moet worden”, zegt bestuurskundige Herweijer. „Bestuurders denken: ik ben voor vier jaar gekozen en dan kan ik lekker doen wat ik wil. Zo werkt het natuurlijk niet, er moet wel draagvlak zijn voor besluiten”, zegt de Amsterdamse politicoloog Philip van Praag.

Zeker omdat „burgers referenda zien als een kans om stoom af te blazen tegen het bestuur”, zegt Dölle. Bestuurders hoeven niet op de sympathie van de burger te rekenen.

Een referendum, vooral als dat door de bevolking is geïnitieerd, is volgens Van Praag een „fraaie manier” om besluiten te toetsen. Dölle, ook senator voor het CDA, is het daar niet mee eens. „Politici zijn verplicht alle argumenten en belangen af te wegen. Het electoraat hoeft dat niet.”

Uitkomsten van volksraadplegingen worden regelmatig niet nageleefd. „Er zijn beslist referenda waar de burgers nee tegen voorstellen hebben gezegd, maar die jaren later toch worden uitgevoerd”, zegt Herweijer. Volgens hem gebeurt dat vooral bij referenda over gemeentelijke herindelingen. „Je ziet dat de bewoners zich meestal duidelijk uitspreken voor zelfstandigheid, maar later worden die gemeenten vaak toch samengevoegd.” Politicoloog Philip van Praag heeft daar een verklaring voor. „De gemeenten kunnen geen vuist maken tegen de provincie of centrale overheid.”

De gevolgen van referenda laten volgens Van Praag een „wisselend beeld” zien. „Soms is de invloed marginaal, maar meestal wordt er wel iets mee gedaan.”

Veel onderwerpen waarover referenda zijn gehouden keren terug op de agenda. Dat komt aangezien problemen onopgelost blijven als een plan is verworpen, zegt de Groningse hoogleraar Dölle. Als een afgewezen voorstel na een aantal jaren vrijwel onveranderd terugkomt, voelen kiezers zich „belazerd”, zegt Van Praag. „Maar meestal worden de voorstellen aanzienlijk gewijzigd.”

Dölle is geen voorstander van het referendum: „Bij sommige politieke elites heerst verlegenheid om besluiten te nemen. Daarom kieperen ze het maar over de heg bij de burger”, zegt hij. Van Philip van Praag mogen er juist vaker referenda worden gehouden. „Politici weten ook niet alles, ze nemen aan de lopende band besluiten waar ze later spijt van krijgen.” Een goed voorbeeld is volgens hem de Betuwelijn. „In een referendum had dat project het waarschijnlijk nooit gehaald.”

Discussieer mee: Moet het burgemeesterreferendum worden afgeschaft? nrc.nl/discussie