Goede sanctie werkt als overval

Doeltreffende economische sancties worden unaniem gesteund en zijn van korte duur. Zolang China niet meedoet, is het effect in Birma waarschijnlijk klein.

Al bijna twintig jaar smeekt de Birmese oppositieleider Aung San Suu Kyi om economische sancties. Na haar verkiezingsoverwinning in 1990 vroeg ze de wereldleiders om Birma in de economische ban te doen. Een effectieve boycot – met het doel de Birmese junta te verdrijven – kreeg ze niet, wel in 1991 de Nobelprijs voor de Vrede.

Gisteren besloot de Europese Unie de bestaande economische en politieke sancties aan te scherpen, naar aanleiding van het gewelddadige optreden van de militaire junta van Birma vorige week. De Amerikaanse president George Bush kondigde vrijwel direct al strengere sancties aan. De financiële tegoeden van Birmese generaals en hun verwanten bij Amerikaanse banken en andere financiële instellingen werden bevroren. De VS nam na de verslechtering van de politieke situatie in Birma in mei 2003 al ingrijpende maatregelen, en ging daarmee veel verder dan de Europese Unie. Amerikaanse investeringen in Birma zijn al sinds 1997 verboden en sinds 2003 geldt een blokkade voor handel met en financiële dienstverlening aan het land.

De Veiligheidsraad kwam vorige week bijeen om over de situatie in Birma te spreken, maar kon het uiteindelijke over sancties niet eens worden, door tegenwerking van China.

„Economische sancties hebben effect wanneer er veel landen aan deelnemen en de actie moet kort en krachtig zijn”, zegt Steven Brakman, hoogleraar internationale economie aan de Rijksuniversiteit Groningen. „Wanneer China niet meedoet hebben sancties tegen Birma geen zin.” In dat geval is er gewoon sprake van een verschuiving van de handel – de export van China met Birma zal gewoon toenemen. Over de omvang van de handel tussen beide landen zijn geen betrouwbare statistieken beschikbaar. Het IMF omschrijft ze in een landenrapport als „substantieel”.

En wil een economische sanctie effect hebben dan moet de actie een ‘overvalkarakter’ hebben. De sancties tegen Zuid-Afrika – die lang duurden – misten het beoogde effect omdat er alternatieven werden gevonden. Begin jaren zeventig kreeg Zuid-Afrika te maken met internationale sancties die werden opgelegd na het bloedbad in de zwarte wijk Soweto bij Johannesburg in 1976. Zuid-Afrika kon alternatieve afzetgebieden ontwikkelen voor de export van goederen en vond nieuwe leveranciers voor de import van goederen.

Een schoolvoorbeeld van een snel besluitvormingsproces betreft de sanctie tegen Irak na de inval in Koeweit in 1990. Irak werd direct van de buitenwereld geïsoleerd nadat de Verenigde Naties de relevante resoluties unaniem had aangenomen. Irak bleek kwetsbaar voor sancties vanwege de sterke afhankelijkheid van de export van olie, die meer dan negentig procent van het bruto nationaal produkt bepaalt. „Birma doet niet echt mee in de internationale handel dus het effect van een economische sanctie zal beperkt zijn”, voorspelt professor Brakman.

Economische sancties zijn het zwaarste niet-militaire instrument voor het beslechten van internationale conflicten. De theorie van economische sanctie is gebaseerd op de traditionele handelstheorie en veronderstelt dat door een verlaging van de welvaart in het getroffen land beleidswijzigingen kunnen worden afgedwongen. Essentieel daarbij is dat de landen die de sancties opleggen solidair zijn.

Een klassiek voorbeeld van het tegendeel was het graanembargo dat de Amerikaanse president Jimmy Carter instelde tegen de voormalige Sovjet-Unie. Dit land viel in 1979 Afghanistan binnen, waarna Carter zowel de Olympische Spelen in Moskou boycotte als een graanembargo afkondigde. Het graanembargo werd onmiddellijk omzeild door Argentinië dat een belangrijk deel van de lange-termijncontracten, tot op de dag van vandaag, overnam.

Uit empirisch onderzoek blijkt dat economische strafmaatregelen het meeste effect hebben wanneer je te maken hebt met een democratie. Met de sanctie steun je de oppositie en die kan in een democratie makkelijker opereren dan in een totalitaire staat. „Ook wat dat betreft zal Birma niet de boeken ingaan als een schoolvoorbeeld”, constateert Brakman.