Rijk gebruikt ‘nimby’-artikel veel te makkelijk

Bij ‘Schinveld’ handelde VROM onrechtmatig, oordeelde de Raad van State. Met de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening gebeurt dat ook, verwacht Maarten Wolsink.

Onlangs vernietigde de Raad van State het besluit van de minister van VROM om de gemeente Onderbanken te dwingen het kappen van een bos bij Schinveld toe te staan. De zogeheten ‘nimby’-wet (not in my backyard), die deze mogelijkheid heeft geopend, was in 1994 een verandering van de bestaande Wet op de Ruimtelijke Ordening.

De nimby-vrijstelling houdt in dat de minister van VROM of de provincie zichzelf vrijstelling kan verlenen om bindend een ruimtelijke bestemming aan te wijzen. Dat recht is normaal voorbehouden aan gemeentes in bestemmingsplannen. Voorwaarde voor de vrijstelling is wel dat er een algemeen belang in het geding is, dat niet tot stand komt omdat de gemeente de vergunningen niet wil verlenen.

Bij Schinveld ging het om een bos dat eigendom is van het ministerie van Defensie. Dat mag die grond niet zomaar gebruiken voor zaken die niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en voor sommige zaken zijn aparte vergunningen nodig, zoals voor het kappen van bomen. De minister van VROM heeft geen ander belang bij het bos dan het aanleggen van een ‘obstakelvrije vliegtunnel’ en in feite trad de minister van VROM op als zaakwaarnemer van het ministerie van Defensie, de NAVO en de vliegbasis Geilenkirchen.

De gemeente Onderbanken, gesteund door de buurgemeente Brunssum, heeft zich sterk gemaakt voor de lokale volksgezondheid en pleitte voor de beperking van de geluidshinder door de AWACS-vliegtuigen. Dat de gemeente Onderbanken zich inzet voor de beperking van geluidbelasting was in de ogen van VROM, waarvan de M voor Milieubeheer staat, kennelijk een belang van lagere orde dan het ruim baan creeren voor de radarvliegtuigen.

Hier is sprake van een cruciaal principe in de nimby-wet, namelijk dat een belang dat een hogere overheid dient, meer het karakter van een algemeen belang heeft dan een belang dat zich alleen op lokaal niveau manifesteert. Het is tevens kenmerkend voor het begrip ‘not in my backyard’, waarop de nimby-wet gebaseerd is, maar waar in internationaal onderzoek bitter weinig empirische ondersteuning voor is te vinden. Het is langzamerhand een loos begrip geworden dat alleen nog gebruikt wordt door luie bestuurders, journalisten en planologen die niet bereid zijn zich in de motieven achter weerstanden tegen ruimtelijke projecten te verdiepen.

Of de nieuwe bestemming een hoger belang dient bepaalt de hogere overheid zelf, wat gemakkelijk leidt tot het soort voluntarisme. Die hogere overheid vindt de legitimiteit algauw vanzelfsprekend, wat snel tot arrogantie en onzorgvuldigheid leidt. Het vernietigen van de nimby-toepassing in Schinveld ligt in de lijn van de geschiedenis van de nimby-wet die laat zien dat hogere overheden wel vaker miskleunen bij het herkennen van een algemeen belang.

Twee soorten infrastructuur werden door de minister van VROM in 1993 als motivatie voor de nimby-wet genoemd: afvalverwerkingsinstallaties, vooral verbrandingsinstallaties, en mestverwerkingsfabrieken. Zonder de nimby-vrijstelling is in Nederland echter zoveel verbrandingscapaciteit gerealiseerd dat het de prikkel tot afvalbeperking heeft ondermijnd. De mestfabrieken waren een gedachte die vooral was ingegeven om echte maatregelen tegen het mestoverschot uit te stellen.

Tegelijk met de nimby-wet was de regering in 1993 bezig met de invoering van de Tracé-wet, die werd vormgegeven naar het besluitvomingsproces van de Betuwelijn. Om dit succesnummer te realiseren voorzag men ook dat lokale gemeenschappen tot medewerking gedwongen zouden moeten worden, en de toenmalige minister Alders kondigde in de Kamer aan dat deze gemeenten een nimby-aanschrijving konden verwachten.

De redenen om de nimby-wet in te voeren zijn grotendeels verdampt. De ene keer dat de nimby-wet eerder werd gebruikt, is ook illustratief. De provincie Gelderland wilde in 2001 de gemeente West Maas en Waal met de nimby-regeling dwingen toe te stemmen in een grote zandwinning. Het algemeen belang was hier een overeenstemming met het rijk, met andere provincies en een landelijk consortium van ontgronders, over de zandproductie per provincie. Zonder de zandwinning bij Maasbommel zou de provincie Gelderland haar quotum niet halen. Maasbommel ligt aan de voet van de dijk langs de Maas. Aan de oostkant ligt een eerdere ontgronding en door de afgraving ten noordwesten van het dorp zou het op een schiereiland komen te liggen. De lokale gemeenschap vond dat met de hoge waterstanden van 1993 en 1995 in gedachten niet zo’n goed idee en de gemeente herkende in deze risicoperceptie een algemeen belang.

Deze nimby-procedure was waarschijnlijk nog kanslozer dan die in Schinveld, en de provincie, gaf het een half jaar later op. Vier maanden daarna stelde de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (Monique de Vries) nieuwe quota in, waarmee erkend werd dat er veel minder zandwinning nodig was. Weg algemeen belang.

Het treurige is dat in de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) die volgend jaar juli van kracht moet worden, de gedachten achter de nimby en tracé-wet nog veel verder worden doorgevoerd. Vinden rijk of provincie dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor een bepaalde ontwikkeling of gebied, dan kunnen ze zelf het bestemmingsplan vaststellen.

Ze krijgen ook de mogelijkheid om in een bestemmingsplanprocedure een aanwijzing geven. Het motto achter de nieuwe WRO, ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ lijkt wel aardig, maar dat is het niet als alleen de hogere overheid bepaalt wat ‘centraal moet’. Het gaat veel verder dan de nimby-vrijstelling en het ontstaan van nog meer arrogantie valt dan ook te verwachten. Voor die ingrepen zijn goede motieven nodig en lagere overheden en burgers zullen deze zeker regelmatig aan de rechter voorleggen.

Als het inderdaad zo is dat hogere overheden de neiging niet kunnen onderdrukken om veel te vaak te oordelen dat iets ‘centraal moet’, kunnen we nog meer conflicten verwachten waar de rechter aan te pas komt. Dat het ministerie dan op zijn gezicht gaat, zoals bij Schinveld, zullen we dan nog vaak gaan meemaken.

Maarten Wolsink is hoofddocent Milieugeografie en -planologie aan de Universiteit van Amsterdam.