Breek het monopolie van de projectontwikkelaars

Bouwers en ontwikkelaars zetten de gemeenten onder zware druk als zij grond in eigendom hebben. Daaraan moet een einde komen. Dat kan door aanpassing van de wet, zegt Hugo Priemus.

Nu ook minister Cramer (VROM) klaagt over verrommeling van ons land, beginnen steeds meer mensen zich ongerust te maken over de inrichting van Nederland. De Nederlandse Vereniging van Projectontwikkelingsmaatschappijen (Neprom) wil het Groene Hart redden door op geselecteerde plaatsen 13.000 koophuizen te bouwen. Ontwerpers komen met voorstellen voor gebiedsontwikkeling. Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) constateert in de Natuurbalans 2006 dat een kwart van het landschap is verstoord. Het MNP verwijt de politici dat zij te weinig rekening houden met „onomkeerbare langetermijneffecten op natuur en landschap”. Als zoveel partijen zich uitlaten over één onderwerp, is er wat aan de hand.

Steeds meer wreekt zich het ontbreken van een nationale ruimtelijke agenda. De Nota Ruimte (2004) gaat ervan uit dat gemeenten en provincies de regie voeren. Maar de praktijk laat zien dat deze vooral machteloosheid tentoonspreiden, doordat private partijen zogeheten ‘grondposities’ innemen: zij hebben op strategische plaatsen grond verworven.

In de Vinex-periode (1995-2005) gaf het rijk precies aan waar de nieuwe woningen en bedrijventerreinen moesten komen. Bouwen was voor private partijen goeddeels een invulling van het gegeven ruimtelijk plan. Nu ontbreekt meestal dat kader. De rollen lijken nu omgedraaid. Als private partijen grondposities hebben, bewegen zij hemel en aarde om juist hier lucratieve ‘rode bestemmingen’ (koophuizen, winkelcentra bedrijfsgebouwen) te krijgen.

Daar komt nog iets heel belangrijks bij. Volgens de Onteigeningswet mag die grond niet worden onteigend als de grondeigenaar de gewenste bestemming zelf kan aanleggen. Dat betekent in de praktijk dat projectontwikkelaars een wettelijk beschermd monopolie bezitten. Als de gemeente een rode bestemming toestaat, verkopen deze partijen de grondpercelen vaak aan de gemeente in ruil voor een bouwclaim: alle burgerlijke en utiliteitsbouw mag alleen door het bouwbedrijf worden gebouwd. Sinds de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid is het duidelijk dat bouwkartels verboden zijn. Nu ontdekken bouwbedrijven dat grondposities hetzelfde effect hebben.

Als private partijen grondpercelen verwerven, ontstaat over het groen een ‘rood waas’: de grondprijs loopt op, waardoor het voor boeren steeds onaantrekkelijker wordt om de agrarische functie voort te zetten. De kans neemt toe dat woningen, winkels of bedrijven worden gebouwd om de grondexploitatie rond te krijgen. Het innemen van grondposities door bouwbedrijven wordt zo steeds meer een ‘self fulfilling prophecy’. In de helft van de gevallen is er door de gemeente nog geen rode bestemming aangegeven. De druk van de bouwbedrijven leidt ertoe dat gemeenten deze rode bestemming accepteren, mede omdat er nauwelijks een toekomst is voor de agrarische functie op de duurder geworden grond.

Meestal durven gemeenten niet hun eigen koers te varen en zijn ze niet duidelijk over wat er met het gebied moet gebeuren. Zelden of nooit wordt er onteigend. Vooral de kleinere gemeenten met weinig bouwervaring hebben het nakijken. Zij beseffen dat onteigening tijdverlies en kosten betekent en ze kunnen niet op tegen de juristen van ontwikkelaars. Door overeenkomsten met agrariërs kunnen ontwikkelaars en bouwbedrijven bovendien de Wet Voorkeursrecht Gemeenten eenvoudig omzeilen.

Onlangs timmerde Neprom aan de weg met een plan om het Groene Hart te redden. De ontwikkelaars stellen voor om 13.000 dure koopwoningen te bouwen en de extra grondwaarde van 800 miljoen euro in te zetten voor het financieren van natuur, oppervlaktewater en recreatieruimte. Deze toepassing van het beginsel van ‘value capturing’ (overwinsten niet aan het gebied onttrekken, maar in het gebied herinvesteren) veronderstelt een aanpak op Randstadniveau, waarbij het beleid van gemeenten en kleinschalig opererende ontwikkelaars en bouwbedrijven wordt overruled. Maar deze sympathieke gedachte moet het doen zonder bestuurlijke onderbouwing. Bovendien staat zij haaks op de praktijk, waarbij het Groene Hart onderhevig is aan private grondposities, gericht op het realiseren van rode bestemmingen en speculatiewinsten.

Bonafide private partijen – en dat zijn er vele – zoeken de oplossing meestal in samenwerking met de gemeente. Zij proberen gepolariseerde verhoudingen te vermijden. Vanuit een wettelijk beschermde monopoliepositie op de bouwmarkt is het voor hen gemakkelijk onderhandelen.

Voor gemeenten is het in de praktijk uiterst lastig om publieke waarden veilig te stellen. Zo zien we hoe ontwikkelaar AM Wonen druk uitoefent op de gemeente Zoeterwoude om in Zwethof honderden woningen buiten de rode contouren te bouwen. En we nemen waar hoe OVG Projectontwikkeling alle zeilen bijzet om de gemeente Vlaardingen en de Regio Rijnmond zo ver te brengen dat op de locatie Vijfsluizen tot 2020 niet 50.000 m2 bruto vloeroppervlak bedrijfsruimte wordt aangelegd, maar 120.000 tot 150.000 m2.

Veel gemeenten blijken niet in staat om de gewenste regie uit te oefenen door de druk die de grondposities van de ontwikkelaars opleveren in de richting van rode bestemmingen en door de monopolies die op de bouwmarkt zijn ontstaan. Bij ongewijzigd beleid valt de komende jaren een versnelde verrommeling van het platteland te verwachten.

De enige oplossing is om weer een nationale ruimtelijke agenda op te stellen vergelijkbaar met de Vinex-periode: Hollandse kust, blauwe en stedelijke netwerken, ruimte voor rivieren, Groene Hart, ecologische hoofdstructuur, vitaal platteland.

Ook moet er een einde komen aan de wettelijke koppeling van het grondeigendom en bouwrechten in de Onteigeningswet.

Hugo Priemus is hoogleraar Systeeminnovatie Ruimtelijke Ontwikkeling aan de Technische Universiteit Delft.

Zie ook het artikel ‘Bij de boer aan tafel grond kopen’ op www.nrc.nl/opinie