In zes stappen van probleem- naar prachtwijk

In het verleden zijn maatregelen tegen de verloedering van wijken vaak mislukt. Maar afgelopen maanden is in een aantal steden duidelijk geworden dat het wel degelijk kan. Ga de wijk in en profiteer van de daadkracht en kennis van mensen daar. En regel tegelijkertijd zaken als werk, wonen en regel op een hoger beleidsniveau.

Godfried Engbersen

Hoogleraar Algemene Sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij schreef onder andere ‘Publieke bijstandsgeheimen: het ontstaan van een onderklasse’.

Integreren, dat doe je in de wijk. Al meer dan vijftig jaar is dat een van de richtsnoeren voor het Nederlandse integratiebeleid. In de jaren na de oorlog ging het daarbij vooral over de moderne stadswijk: dat was het centrum van de toekomst, de plaats waar de samenleving vorm zou krijgen. Nu is die wijk van een belofte een zorg geworden. Centraal staan de hardnekkigheid van grootstedelijke problemen en de angst voor ‘Franse toestanden’.

Eind 2006 ontstond enige commotie toen de toenmalige minister Winsemius van VROM zei dat hij zo veertig Nederlandse wijken kon noemen waar sprake is van een dusdanige opeenstapeling van fysieke en sociaal-economische achterstanden en problemen, dat deze wijken dreigen te verloederen. Inmiddels heeft minister Vogelaar (Wonen, Wijken en Integratie) veertig wijken aangewezen die in aanmerking komen voor extra investeringen in het kader van het project ‘Van probleemwijken tot prachtwijken’.

Het moge duidelijk zijn: de sociale vernieuwing uit het begin van de jaren negentig en het grotestedenbeleid van 1994 tot heden hebben niet tot wezenlijke verbeteringen geleid in inmiddels klassieke probleemwijken, zoals de Schilderswijk in Den Haag of de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Ook heeft dat beleid niet kunnen voorkomen dat nu serieuze problemen bestaan in buurten die in de naoorlogse periode juist met de wijkgedachte voor ogen zijn gebouwd, zoals ‘Bouwlust’ in Den Haag-Zuid.

Natuurlijk zijn er ook bescheiden successen geboekt – zo zijn er meer woningen bijgekomen, maar het tempo waarin deze verbetering zich voltrekt is erg traag. De witte en zwarte vlucht van middengroepen gaat onverminderd door. Positieve ontwikkelingen in de werkgelegenheid zijn vooral te danken aan economische conjuncturele ontwikkelingen, niet aan het grotestedenbeleid zelf. De vraag is waarom de investeringen van honderden miljoenen zo weinig effect hebben gesorteerd en wat minister Vogelaar moet doen om tot een succesvoller grotestedenbeleid te komen.

Waarom zo weinig effect?

1. Complexere problemen

Een eerste reden van de geringe effectiviteit van het grotestedenbeleid is dat de sociale problemen een stuk ingewikkelder zijn geworden.

Nederland is een immigratiesamenleving geworden die te maken heeft met een permanente stroom van immigranten, en daardoor is integratie een structurele opgave geworden. Migranten uit alle delen van de wereld vestigen zich in de grote steden, permanent, maar in toenemende mate ook tijdelijk. Nederland is ook een postindustriële samenleving geworden waarin laaggeschoolde werknemers weinig kans meer hebben op een volwaardige baan in de diensteneconomie. En ten slotte is Nederland een sterk geïndividualiseerde samenleving geworden waarin de sociale banden tussen burgers, groepen en familieleden losser zijn geworden en waarin de richtinggevende instituties van weleer (zoals arbeid, klasse, familie) aan betekenis hebben ingeboet.

Deze veranderingen worden zichtbaar in de zogeheten probleemwijken. Daar wonen te veel werklozen, schooluitvallers, eenoudergezinnen, jeugdige delinquenten, illegale migranten en tijdelijke arbeidsmigranten. Daar spelen de problemen van veiligheid en leefbaarheid, mede als gevolg van een wel érg naargeestige openbare ruimte. En daar vindt een te snelle doorstroom van bewoners plaats. Wie van deze wijken ‘prachtwijken’ wil maken zal vooral werk moeten maken van het verbeteren van de maatschappelijke positie van de bewoners. Prachtwijken zijn wijken waar bewoners een perspectief hebben op maatschappelijke stijging en waar een publieke ruimte aanwezig is die deze ambitie ook uitstraalt.

2. Haperend beleid

Het is ook mis gegaan door problemen met het beleid zelf. In de korte geschiedenis van het grotestedenbeleid zijn vier hoofdstromingen.

De bureaucratische reactie

Vooral in de beginperiode waren planning en controle dominant, maar ze spelen tot op de dag van vandaag een belangrijke rol. De Haagse departementen dicteren de regels van het spel en de subsidievoorwaarden, ondanks de retoriek dat het grotestedenbeleid van onderop gestalte moet krijgen. Krijgt men vervolgens in de gaten dat centrale bureaucratische sturing onvoldoende werkt, dan wordt het roer niet subiet omgegooid maar wordt dure vergadertijd gewijd aan beschouwingen over procedures en ontkokering – waarbij het grotestedenbeleid gereduceerd wordt tot een bestuurlijk vraagstuk.

Bovendien speelt in de bureaucratische reactie het principe van verdelende rechtvaardigheid. Hierdoor veranderde het grotestedenbeleid vrij snel in een kleinestedenbeleid waaronder, naast de vier grote steden, nog 21 andere steden ressorteerden. Gevolg is dat het beleid te weinig doordacht is en een schot hagel werd afgevuurd op 25 steden.

Vertrouwen op marktwerking

In de jaren negentig is men begonnen zijn vertrouwen te stellen in de marktwerking en dat beleid is nog steeds actueel. In de afgelopen twee decennia zijn er grote en kleine stelselherzieningen geweest waarin het principe van marktwerking een centrale plaats inneemt. Woningbouwcorporaties komen op afstand van de overheid te staan. Reïntegratiebeleid, inburgeringsbeleid en deels ook welzijnsbeleid worden steeds meer uitgevoerd door private partijen. En op het gebied van veiligheid zijn talloze private partijen actief.

De tucht van de markt lijkt geen louterende werking te hebben gehad, maar vooral een ‘projectencarrousel’ te hebben gecreëerd van tijdelijke, kleinschalige en vooral futiele initiatieven. Bovendien wordt steeds vaker geprobeerd met financiële prikkels, zoals het stoppen en verlagen van subsidies en uitkeringen of het verhogen van huren, instellingen en individuen te sturen. Steeds vaker worden de prestaties van instellingen, scholen, maar ook van wijken openbaar gemaakt, zodat burgers weten waar de beste school of de veiligste wijk is. Prestatiemetingen hebben echter ongewenste bijeffecten. Als medewerkers van instellingen weten dat ze op prestaties worden afgerekend, hebben ze de neiging deze cijfers te manipuleren. Men gaat zich dan achter cijfers verschuilen die geen reële afspiegeling zijn van wat werkelijk aan de hand is. Dat gebeurt te vaak in de grote steden.

Participatie

Een derde stroming legt nadruk op participatie en gemeenschapsgevoel. Dit is vaak een reactie op de top down benadering van het grotestedenbeleid. Deze benadering zagen we in de gloriedagen van de stadsvernieuwing (inspraak) in de jaren zeventig, maar zij heeft de laatste jaren meer gewicht gekregen onder invloed van het waarden- en normendebat. Echter: juist in de probleemwijken is het stedelijk weefsel fragiel en is het verenigingsleven zwak ontwikkeld. Daarom moet van burgerparticipatie niet te veel worden verwacht.

Fatalisme

Wat je, ten vierde, veel tegenkomt, vooral op lokaal niveau, is een zekere mate van fatalisme. Dat is met name zichtbaar bij instellingen die te maken hebben met permanente reorganisaties en ingewikkelde bureaucratie, of bij bewoners die alle nieuwe beleidsretoriek ten spijt weinig zien veranderen aan de sociale problemen in hun buurt. Soms schuilt er realisme achter dit fatalisme, maar wie veranderingen wil, zal de cultuur van berusting moeten doorbreken.

Wat te doen?

Wat zou minister Vogelaar nu moeten doen om de effectiviteit van het grotestedenbeleid te vergroten?

Om te beginnen: selectief te werk gaan. Het is goed dat zij zich vooral wil richten op een veertigtal wijken. Natuurlijk kunnen daar nog wel een paar aan worden toegevoegd, maar het getuigt van praktische wijsheid om de schaarse middelen geconcentreerd in te zetten.

En verder: gebruikmaken van lessen uit een uniek beleidsexperiment waarin tussen juni 2006 - mei 2007 dertien stedelijke gebieden zijn geadopteerd door evenzoveel adoptieteams. De gedachte daarachter was dat personen met ‘bestuurlijke spierballen’ blokkades en tegenwerkingen in de aanpak van achterstandswijken konden doorbreken.

Wat zijn die lessen?

1. Stel een krachtig persoon aan

Abstracte grootheden als bureaucratie, markt of burgerpartecipatie brengen de oplossing niet als vanzelf naderbij. Juist in het labyrint van het grotestedenbeleid zijn het krachtige personen die het verschil maken. Dat kunnen (ex-)ministers zijn, wethouders, wijkmanagers, deelraadvoorzitters, bewoners of geëngageerde rijksambtenaren. Vind deze mensen, en geef hen rugdekking. Zij zijn in staat de stedelijke problemen te zien en te verwoorden, serieus partij te bieden aan andere partijen (zoals corporaties, bedrijfsleven, projectontwikkelaars), en om draagvlak te creëren. Het is opvallend dat nog altijd de naam valt van Jan Schaefer, overleden in 1994. Zijn geest waart nog dagelijks rond als het gaat om het grotestedenbeleid.

2. Zoek steun bij andere ministers

De minister moet in deze nadrukkelijk gesteund worden door haar collega-ministers van Onderwijs, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en Binnenlandse Zaken. Als je van probleemwijken ‘prachtwijken’ wil maken moet je meer doen dan de woningvoorraad verbeteren. Werkgelegenheid, onderwijs en opvoeding, veiligheid en leefbaarheid moeten evenzeer worden aangepakt. Zo kan integratie werkelijkheid worden in plaats van een abstract ideaal te blijven.

3. Stel een heldere diagnose

Lokale partijen weten niet altijd beter wat in de eigen gemeente of wijk aan de hand. Ook zij hebben vaak moeite om sociale en beleidsproblemen precies te benoemen. Opvallend daarbij is dat men vaak met een Haagse bril naar de eigen lokale situatie kijkt: voor subsidie moeten immers de juiste sleutelwoorden worden gebruikt, woorden als sociale cohesie, sociale herovering. Daarmee gaan soms de lokale luiken dicht en is er geen heldere diagnose van de vraagstukken die daar spelen.

4. Doe zaken met andere partijen

Plaatselijke overheden moeten coalities aangaan met (semi-)publieke en private partijen – dat blijkt goed te werken op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, en de leefbaarheid van de openbare ruimte. Twee type coalities zijn vooral van belang: publiek-private coalities en lokale-centrale coalities. Aan het eerste type liggen principes van welbegrepen eigen belang ten grondslag, het tweede type is gebaseerd op het doorbreken van mogelijke juridische of institutionele blokkades of op het overdragen van kennis tussen centrale en lokale overheden. Wie bedrijven, projectontwikkelaars of bewoners wil interesseren om in een wijk te investeren, zal duidelijk moeten maken dat zij daar voordeel bij hebben en de voorwaarden moeten scheppen voor een prettig ondernemings- en woonklimaat.

5. Voorbij de wijk

Het is belangrijk op verschillende schaalniveaus te handelen. Bij projecten ter verbetering van de leefbaarheid, veiligheid en de openbare ruimte, of voor beter basisonderwijs en opvoedingsondersteuning is het beter op kleine schaal te denken. Voor vraagstukken van werkgelegenheid, huisvesting en landelijke regelgeving ligt het minder voor de hand. Regionale en stedelijke arbeidsmarkten moeten worden gestimuleerd om meer werk binnen de regio te realiseren. Er moet een regionaal huisvestingsbeleid komen waarbij steden een gemeenschappelijk beleid ontwikkelen voor de huisvesting van lage inkomensgroepen. En op rijksniveau moeten wet- en regelgeving worden veranderd of ontwikkeld om stedelijke problemen op te lossen. Je kunt niet alle problemen oplossen op het beleidsniveau van de buurt.

6. Neem de bewoners serieus

Een grotestedenbeleid zonder de bewoners van probleemwijken serieus te nemen, is gedoemd te mislukken. Menig oude stadswijk heeft de afgelopen jaren vluchtige belangstelling gekregen van politici. Naar aanleiding van onlusten in enkele Antwerpse migrantenwijken analyseerde de Belgische schrijver Walter van den Broeck dat mechanisme: politici bezoeken de plekken des onheil, schudden een paar handen, stellen een paar vragen, maar luisteren niet echt naar de verontruste autochtone en allochtone bevolking. De blijvende aandacht die nodig is om iets te doen aan het onverminderd grote onbehagen in veel stadswijken is voor veel politici moeilijk op te brengen.

Minister Vogelaar staat nu voor een grote opgave. Zij moet de wijken ingaan en profiteren van de kennis die de bewoners hebben over hoe de problemen kunnen worden aangepakt. Maar zij moet daar niet haar tenten permanent willen opslaan. Haar natuurlijke werkplek is Den Haag. Samen met haar collega-ministers en in samenwerking met krachtige lokale partijen moet zij ervoor zorgen dat de reële problemen van de bewoners van de probleemwijken eindelijk worden opgelost.