Verbeter het parlement – breng beide Kamers dichter bij de burger

Senatoren hebben een gereedschapskist met alleen een pistool erin. De Tweede Kamer loopt aan de leiband van het kabinet en is speelbal van de actualiteit. Woensdag is het verant-woordingsdag voor het parlement. De twee Kamers moeten elkaar een spiegel voorhouden. Dan wordt al snel duide-lijk hoe het beter kan.

Willem Witteveen

Van 1999 tot 2007 lid van de Eerste Kamer voor de PvdA. Hoogleraar Encyclopedie van de rechtswetenschap aan de Universiteit van Tilburg. Hij is bezig met de redactie van een boek waarin hij en andere senatoren terugblikken op hun ervaringen.

Een paar jaar geleden luidde de Algemene Rekenkamer de noodklok over het openbaar bestuur. Op veel beleidsterreinen was sprake van een kloof tussen beleid en uitvoering. De wetgevers wisten niet wat er gebeurde bij de ambtelijke diensten die wetten en regels uitvoeren, en ze vroegen hier ook niet naar. De burgers hadden steeds minder houvast aan geldende regels.

Het rapport van de Rekenkamer was uiteraard een oproep aan het parlement om iets te doen aan deze misstand, die het hart van de democratie raakt. Hoe kan de politiek het primaat claimen, de koers van de maatschappelijke ontwikkeling willen aangeven of zelfs maar bijsturen, als men niet weet wat er met mooie plannen en in ernst bedoelde regels gebeurt?

Nu kwamen echter de grote verschillen aan het licht tussen de twee Kamers van het parlement. In de Tweede Kamer vond een kort, oppervlakkig, symbolisch debat plaats waarin ritueel schuld werd bekend en dat werd afgerond met het uitspreken van goede voornemens waar een dag later niemand meer op terugkwam.

De Eerste Kamer stelde een eigen onderzoek in, hield een hoorzitting, bracht een rapport uit en hield een uitvoerig debat met het kabinet. Dat mondde uit in een met algemene stemmen aangenomen motie-Van Thijn, die de regering opriep voortaan bij elke wet alvast de commentaren van de uitvoeringsinstanties mee te sturen. Het kabinet heeft dit verzoek consequent verkeerd begrepen en tot op heden is er niets veranderd.

Het is verleidelijk in deze kleine scène de kracht van de senaat tegenover de zwakte van de Kamer te plaatsen. De senaat is dan op zijn best als het over de wetgeving gaat, over de lange termijn, de structurele vragen, de behoeften van de praktijk en – vreemd genoeg – vaak ook de wensen van de burgers. De Kamer laat zich meeslepen door telkens wisselende actualiteiten en is niet in staat grote bestuurlijke kwesties consequent aan te pakken.

Vaak is het beeld echter omgekeerd. We kunnen de zwakte van de senaat dan afmeten aan de kracht van de Kamer. De Kamer is bijvoorbeeld onmiskenbaar een echt democratisch orgaan; op verkiezingsavond is ook meteen bekend wie zijn gekozen. De samenstelling van de senaat gaat anders. Binnenkort komen provinciale volksvertegenwoordigers bij elkaar om te stemmen over kandidatenlijsten die door partijcommissies na geheim beraad zijn voorgesteld. De instructies worden blindelings gevolgd, de ingewikkelde mechanismen voor de restzetelverdeling bepalen de uiteindelijke krachtsverhoudingen.

Macht en onmacht

In de acht jaar die ik als lid van dit exclusieve gezelschap op het Binnenhof heb doorgebracht, is het me opgevallen dat Eerste en Tweede Kamer elkaar spiegelende instituten zijn. Hun macht en hun onmacht illustreren een wederzijdse afhankelijkheid. Er is sprake van een paradox van macht en onmacht.

Laten we om te beginnen aan de kant van senaat kijken. Die heeft niet het politieke primaat, dat is duidelijk. Nergens wordt het politieke primaat van de Kamer zelfs zó zwaar gevoeld als in de senaat.

Toch heeft de Eerste Kamer wel degelijk een functie: de senaat moet een politiek en juridisch oordeel uitspreken over de kwaliteit van de wetten. Meer nog dan de Tweede Kamer wordt de Eerste Kamer geacht na te gaan of een wetsvoorstel technisch goed in elkaar zit, of het nuttig is voor de maatschappij, of het praktisch zo kan werken dat het zijn doelen bereikt, of het in overeenstemming is met de Grondwet en met internationale verdragen, of het voldoet aan alle eisen van de democratische rechtsstaat.

Als de senaat veel werk maakt van deze wetgevende verantwoordelijkheden ontstaat een probleem: activisme door de senaat is moeilijk te rijmen met het politieke primaat van de Kamer. Het zijn vaak juist de door de Tweede Kamer aangenomen amendementen die de toets van de kritiek door de Eerste Kamer niet kunnen doorstaan.

De senaat bevindt zich kortom in een paradoxale situatie. Doet hij zijn wetgevende werk goed, dan leidt dit onherroepelijk zo nu en dan tot het afstemmen van een wetsvoorstel; dat wordt aan de overzijde als een onvergeeflijke zonde gezien. Laat hij echter wetten waar serieuze mankementen aan zijn onbekommerd passeren, dan is het huis helemaal te klein: de Eerste Kamer heeft weer eens zitten slapen.

Die machtsparadox gaat echter alleen op voor zover de senaat in de openbaarheid treedt. En dat is een zeldzaamheid. In de gewone praktijk is het werk van de senaat iets waarvoor zo weinig belangstelling bestaat bij media en publiek dat het er waarachtig op lijkt dat je een staatsgeheim het best kunt bewaren door het hardop uit te spreken in de Eerste Kamer. Daar wordt echter wel degelijk politieke macht uitgeoefend. Er worden toezeggingen afgedwongen, novelles uitgelokt; er worden op voorhand wetsinterpretaties gegeven waar de praktijk en de rechter houvast aan zullen hebben.

Nu doet zich een tweede paradox voor: de invloed die de senaat in de beslotenheid, buiten het zicht van de camera’s, blijkt te hebben, neemt de vorm aan van publieke deliberatie over het algemeen belang. Omdat er toch niemand meeluistert, blijken ministers vaak bereid toezeggingen te doen.

Hoe is, in vergelijking hiermee, de positie van de Tweede Kamer? In de spiegel van de machtsparadoxen die de senaat beheersen, zien we opeens dat ook de Kamer in een enigszins tegenstrijdige situatie verkeert. De ideologie van het politieke primaat brengt de volksvertegenwoordigers ertoe te menen dat zij gemachtigd zijn op eigen initiatief verregaande veranderingen aan te brengen in ieder wetsvoorstel, eventueel na vluchtige consultatie met een of andere achterban of na met enkele lobbyisten te hebben gesproken. De wetten die zo tot stand komen zijn vaak niet meer dan machtswoorden op erg geduldig papier. Bij de uitvoering kan er van alles wijzigen aan de regels; ook door lagere regelgeving die zich aan het zicht van het parlement onttrekt kan er materieel en procedureel zeer veel veranderen.

De volksvertegenwoordiger heeft geen zicht op de problemen die de wet in de praktijk zal ontmoeten, op de onbedoelde effecten, op de strategieën om de wet te ontduiken of op de werkwijzen die ontwikkeld worden om erkende problemen in de regelgeving praktisch te omzeilen. Selectieve handhaving en gedoogbeleid doen de rest: van almachtige wettenmaker verandert de volksvertegenwoordiger in onmachtige toeschouwer die moet aanzien dat de praktijk een ander spel speelt dan in het politieke theater is overeengekomen.

Zwalken en reageren

De twee kamers van het parlement hebben ook in hun machtsparadoxen met elkaar te maken. Het probleem van de Eerste Kamer is het probleem van de Tweede Kamer, maar dan in spiegelbeeld.

Kijk nog eens in de spiegel.

We zien dan een Eerste Kamer die een wezenlijke politieke functie moet vervullen: de kwaliteitscontrole op de wetgeving. Gevangen in de conventie die het politieke primaat bij de Tweede Kamer legt, oefent de Eerste Kamer deze politieke functie echter aarzelend, soms zelfs zwalkend uit.

Bezien vanuit de maatschappij – die belang heeft bij goede wetten – stelt de Eerste Kamer voortdurend te lage eisen of neemt hij de kwaliteitscontrole onvoldoende ernstig. De reden daarvoor is onder meer dat er alleen de verregaande sanctie van verwerping van een wetsvoorstel bestaat. Die sanctie gaat in veel gevallen te ver. Het is vaak onverstandig om een complete wet te verwerpen vanwege bezwaren tegen een onderdeel; te grote belangen zouden daardoor worden geschaad. De Eerste Kamer zou ook minder drastische maatregelen moeten kunnen nemen – het is nu alsof je een gereedschapskist hebt met alleen een pistool erin.

Het beeld van de Tweede Kamer contrasteert sterk. De Tweede Kamer moet alle politieke functies tegelijk uitoefenen: meeregeren, het bestuur controleren, wetgeven, de hoofdlijnen van het beleid bepalen, de burgers vertegenwoordigen, politieke actualiteiten verwerken. Hoe moet dat allemaal tegelijk verwezenlijkt worden?

In de praktijk laat de Tweede Kamer het voortouw aan het kabinet. Er wordt pas meegeregeerd als het kabinet een nieuw beleidsplan ontwikkelt. De controle vindt plaats als er een probleem blijkt te zijn, reactief dus, en is gericht op het beleid uit het verleden. Ook heeft de Tweede Kamer veel houvast aan het werk van de media die van de politiek een waar schouwspel maken. De vertegenwoordiging van de burgers komt doorgaans neer op het aankaarten van problemen die in de media allang zijn gesignaleerd.

Kabinet en media nemen het parlement zo een moeilijke taak uit handen: het bepalen van de eigen prioriteiten. De Tweede Kamer loopt aan de leiband van het kabinet en wordt gedreven door de actualiteit. De Tweede Kamer moet het kabinet ter verantwoording roepen, maar staat zelf telkens ter discussie.

Gevangen in de ideologie van het politieke primaat, probeert de Tweede Kamer krampachtig om alle politieke functies tegelijk uit te oefenen. Er is geen rangorde in de functies te bespeuren, alles is even belangrijk, alles is naar de waan van de dag zelfs het allerbelangrijkste. Er worden veel wetten behandeld, maar ook veel vragen gesteld, veel moties ingediend, veel interpellaties gehouden; er loopt altijd wel een parlementair onderzoek of enquête. De lat wordt niet te laag maar juist te hoog gelegd: wie zoveel moeilijke dingen tegelijkertijd perfect moet doen, kan alleen maar falen.

Oplossingen

Door de Eerste en Tweede Kamer als elkaar spiegelende instituten te zien, zien we meteen ook dat het weinig zinvol is om het probleem en de oplossing bij slechts één van de twee Kamers neer te leggen. De paradoxen van macht en onmacht zijn het probleem van de twee Kamers gezamenlijk. De vraag is niet: hoe begrenzen we de macht van de Eerste Kamer. Of: hoe vergroten we het machtsbereik van de Tweede Kamer. De cruciale kwestie is hoe we het functioneren van twee elkaar in hun positie en macht spiegelende instituten tegelijkertijd kunnen versterken. Die kwestie valt weer in twee vragen uiteen. Hoe maken we de Tweede Kamer deliberatiever? En hoe maken we de Eerste Kamer representatiever?

Tweede Kamer als publiek domein

Hoe maken we van de Haagse politiek weer een publiek domein waar burgers hun eigen vragen en zorgen, hun eigen redeneringen, hun eigen taal herkennen? Ik zie de volgende mogelijkheden:

Sluit alleen een regeerakkoord op hoofdlijnen en voor de eerste twee jaar van een kabinetsperiode (daarna zijn de omstandigheden te sterk veranderd om het nog zinnig te laten zijn); maak de fractiediscipline tot een veel zwakkere binding;

Weersta de verleiding om mee te regeren; voer daarom minder commissie-overleg over onderdelen van het beleid en stel hierin niet de ambtelijke agenda of de prioriteiten van organisaties maar de problemen van burgers centraal;

Ga als politiek leider van een partij niet in de regering zitten;

Bepaal voor elk groot onderwerp (zorg, veiligheid, onderwijs et cetera) ieder jaar in het parlement de hoofdlijnen van het beleid op basis van door eigen onderzoek verkregen informatie; bepaal zelf tijd en tempo van de beleidscyclus;

Bouw de derde woensdag van mei om tot een jaarlijks wederkerend festijn van echte beleidscontrole;

Stel minder schriftelijke vragen, want deze zijn een poging tot meeregeren;

Maar stel meer mondelinge vragen in een uitgebreid en serieuzer vragenuur (elke dag); houd ook regelmatig hoorzittingen over maatschappelijke problemen.

Eerste Kamer als democratisch orgaan

De senaat is door zijn op wetgeving gerichte werkwijze wel tot deliberatie geneigd, maar is niet representatief genoeg. De waarde en de betekenis van de debatpraktijken in de senaat nemen fors toe als de leden echte volksvertegenwoordigers met een achterban zijn in plaats van door een politieke partij geselecteerde functionarissen. En daarom liggen de oplossingen voor dit probleem ook voor de hand.

Idealiter wordt de Eerste Kamer rechtstreeks gekozen door de gehele kiesgerechtigde bevolking, bijvoorbeeld door op het stembiljet voor de verkiezingen van de Provinciale Staten ook ruimte te reserveren voor een aantal provinciale senatoren. Omdat deze directe verkiezing het primaat van de Tweede Kamer in gevaar brengt, zal dit voorstel het nooit halen.

Er is nog een minder ingrijpende mogelijkheid om de Eerste Kamer representatiever te maken. Maak er een vertegenwoordiging van vertegenwoordigers van. Laat de Eerste Kamer samenstellen door alle vertegenwoordigende organen in Nederland, dus de leden van gemeenteraden, Provinciale Staten, Tweede Kamer en Europees Parlement.

Dat heeft een aantal voordelen. Wetgeving heeft vaak betrekking op de bestuurlijke taken van alle overheden en op kwesties van coördinatie tussen bestuurslagen. De leden van vertegenwoordigende lichamen zijn een groep kiezers die goed in staat zijn om de kwaliteiten van het wetgevende werk van de senaat inhoudelijk te beoordelen. De senatoren zullen gekozen worden door een mondige achterban. De verkiezingen worden vrijer en opener als het aantal kiezers toeneemt.

Het zal moeilijker zijn voor de partijorganisaties om zoveel kiezers in het gareel te houden. Er zullen zich politieke processen ontwikkelen in de relatie tussen kiezers en gekozenen. Wellicht zullen senatoren campagne moeten gaan voeren voor hun herverkiezing. Of ontstaan er zelfs op de Eerste Kamer gerichte politieke partijen of fracties. Voor de media zijn deze nieuwe politieke processen interessant. Burgers zullen zich ook rechtstreeks tot de Eerste Kamer gaan richten .

Als de Eerste Kamer op deze manier meer geworteld raakt in de andere fora van politiek, heeft dit ook een positief effect op de wetgevingskwaliteit. Het wordt makkelijker voor politici om hun visie op problemen rond wetgeving onder de aandacht te brengen van de nationale wetgever. Vanuit de senaat gezien wordt het eenvoudiger om zicht te krijgen op de effectiviteit en de handhaafbaarheid van wetgeving en vooral op de vraag of wetgeving wel iets nuttigs bijdraagt aan de bestuurlijke praktijk.

Terugzendrecht

Het is niet genoeg Eerste en Tweede Kamer meer complementair te organiseren. Er moeten ook betere verbindingen worden gelegd. Dat kan door de senaat het terugzendrecht te geven. Wetten die om een of andere reden niet in hun geheel door de beugel kunnen, bijvoorbeeld omdat er uitvoeringsproblemen te verwachten zijn, kunnen dan terug naar de Kamer. In een nieuwe commissie voor de wetgeving zouden deze teruggestuurde wetten dan nog eens op hun merites kunnen worden onderzocht, waarna de Tweede Kamer deze wetten afhandelt.

Toen ik nog een nieuwkomer was in de Eerste Kamer heb ik, senator Cato indachtig, een tijdlang al mijn toespraken in de vergadering afgesloten met een ceterum censeo. Het haalde niets uit, maar laat ik er ook deze beschouwing mee besluiten: En toch ben ik van mening dat de Eerste Kamer het terugzendrecht moet krijgen.

Dinsdag is het nieuwscollege van NRC Handelsblad en de Universiteit Leiden gewijd aan verantwoordingsdag. Gastspreker is Jan van Zijl, voorzitter van de Raad voor Werk en Inkomen. Den Haag, Lange Houtstraat 5, 17u.