De merites van de markt. Kiezen voor privatisering is kiezen voor vrijheid

De aarzelingen in brede kring over privatisering zijn misplaatst. Maar je moet wel echt durven te privatiseren. Probleem is vaak dat de overheid zich onvoldoende terugtrekt en de markt te weinig ruimte geeft. En op de vermeende immoraliteit van de markt is veel af te dingen.

Frans de Graaf

Medewerker van de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau ten behoeve van de VVD. Secretaris van de werkgroep die onlangs het rapport ‘Vertrouwen in de markt: naar een liberaal privatiseringsbeleid’ (een uitgave van de Teldersstichting) publiceerde.

In de waardering van de markt en marktwerking is sprake van een merkwaardige paradox. Enerzijds wil (vrijwel) niemand de ondernemingsgewijze productie als dominant systeem voor de verdeling van schaarse goederen inruilen voor een door de overheid verordonneerde productie. Zelfs Jan Marijnissen streeft niet langer naar een ‘systeemverandering’ maar naar een ‘correctie’ op het bestaande systeem. Anderzijds lijkt privatisering – een voormalige staatstaak overdragen aan de vrije markt – voor velen geen aanlokkelijke optie.

Aan de andere kant wees een peiling uit 2006 uit dat slechts 10 procent van de bevolking ‘privatisering en liberalisering’ steunde. Het nieuwe kabinet schermt de woningsector af van de markt en annuleert de voorgenomen beursgang van Schiphol.

Het gebrek aan enthousiasme voor nieuwe privatiseringen heeft twee oorzaken.

Ten eerste de negatieve ervaringen met privatiseringsoperaties in het verleden, die door critici steevast worden verklaard als voorbeelden van marktfalen.

Ten tweede worden bij de vergelijking tussen overheid en markt ook morele criteria gebruikt: de markt staat in zo’n voorstelling van zaken voor egoïsme en wantrouwen, terwijl de publieke sector geldt als bolwerk van altruïsme en goede bedoelingen.

Ten aanzien van de kritiek op privatiseringen in de afgelopen jaren is het van belang op te merken dat die vaak van organisaties afkomstig zijn die niet het algemeen belang als uitgangspunt hebben, maar deelbelangen. Vakbonden zijn bijvoorbeeld dikwijls tegen privatiseringen, omdat die de werkgelegenheid in gevaar zouden brengen of riante arbeidsvoorwaarden bedreigen. Recentelijk pleitte de FNV zelfs nog voor een ‘time-out’ voor alle privatiseringen.

Maar de bezwaren van de vakbond gelden meestal een specifieke sector of specifiek bedrijf – waar als gevolg van een privatisering, werkgelegenheid verdwijnt – en niet de samenleving als geheel. Dergelijke bezwaren zijn opmerkelijk. Al enkele eeuwen fluctueert de werkgelegenheid per sector voortdurend. Dat komt bijvoorbeeld door technologische vooruitgang – zie de ‘dramatisch’ afgenomen werkgelegenheid in de landbouwsector. Soms verdwijnt een sector zelfs helemaal uit Nederland, omdat blijkt dat een ander land het desbetreffende product beter of goedkoper kan maken.

Deze processen leiden echter niet tot grote werkloosheid, het percentage mensen zonder baan is zelfs historisch laag. Hoe komt dat? Kort gezegd omdat het uitgespaarde geld (bijvoorbeeld als gevolg van efficiencywinst) niet wordt weggegooid, maar ergens anders aan wordt besteed. Als in een sector de werkgelegenheid daalt, neemt de hoeveelheid geld die in die sector omgaat af. Gevolg: er blijft geld over voor andere dingen waardoor andere sectoren tot bloei komen (danwel nieuwe sectoren ontstaan), waar de werkgelegenheid dan weer toeneemt.

Dit laat natuurlijk onverlet dat zaken als goede omscholing bij dergelijke ‘reorganisaties’ van belang zijn. Maar voor de samenleving als geheel geldt het werkgelegenheidsargument bij privatiseringen dus niet.

Bedrijven protesteren in sommige gevallen tegen het openbreken van een markt, omdat dan bijvoorbeeld concurrerende bedrijven uit het buitenland worden toegelaten. Die bezwaren hebben ook een deelbelang – namelijk de concurrentiepositie van het desbetreffende bedrijf – als vertrekpunt.

Als er al een perspectief zou moeten worden gekozen zou het dat van de consument moeten zijn. Niet iedere burger is werknemer in een geprivatiseerde sector of werkgever, maar iedereen is wél consument. Dat wil overigens niet zeggen dat de overheid de belangen van de consument actief moet behartigen – daar ontbeert de overheid de benodigde kennis voor. Burgers weten doorgaans zélf het beste wat goed voor hen is. Maar omdat iedere burger ook consument is, zijn de gevolgen van een privatisering voor consumenten wél een goede maatstaf voor het succes ervan.

Voor politici is het problematische van privatiseren dat zij hierdoor aan invloed verliezen. Vóór de privatisering kunnen zij de betrokken organisatie nog aansturen, daarna zijn zij die controlerende en sturende functie goeddeels kwijt.

Politici durven het risico van privatisering maar zelden te nemen, uit angst voor onvoorziene uitkomsten. Dan wordt de zogenoemde ‘gulden’ middenweg tussen de inefficiënte collectieve productie en de markt gekozen: gereguleerde marktwerking oftewel marktwerking zónder de controle uit handen te geven. De markt wordt dan feitelijk ingezet om publiek vastgestelde doelen te realiseren.

Veel privatiseringen in Nederland berusten op het idee van gereguleerde marktwerking. Met regelgeving en andere maatregelen tracht de overheid haar regierol in geprivatiseerde sectoren te houden. Zo is postbezorger TNT wél geprivatiseerd, maar is toetreding tot de postmarkt (deels) verboden en vindt in de telecomsector in bepaalde gevallen geen vrije prijsvorming plaats. In het geval van de NS werd zelfs privatisering te riskant bevonden – de aandelen NS zijn nog steeds in handen van de staat. De NS, die voor menigeen geldt als voorbeeld van het falen van privatisering, is dus niet geprivatiseerd maar verzelfstandigd. En zo zijn er nog tal van maatregelen waarmee de overheid de zo paradoxale ‘gecontroleerde marktwerking’ heeft geprobeerd te realiseren.

Door onafhankelijke toezichthouders op te tuigen wordt geprobeerd de regels effectief en politiek-neutraal uit te voeren. Bij deze methode wordt echter het kind met het badwater weggegooid. Als er bijvoorbeeld geen vrije toetreding tot de markt is, wordt ook geen ruimte geboden aan spontane en innovatieve processen. En als de overheid tarieven reguleert, verliezen die hun nuttige coördinerende functie. Iedere extra regulerende maatregel is een stap verder weg van echte marktwerking, waarop de privatisering is gebaseerd.

Hoe meer de overheid zich na een privatisering met een sector of onderneming blijft bemoeien, hoe slechter die privatisering uitpakt. Er zijn zeker voorbeelden van falende marktwerking, maar voor de meeste mislukte privatiseringen geldt dat het niet zozeer de markt was die faalde, maar de overheid.

Privatisering is dus een kwestie van durven. Zij werkt pas als de overheid zich daadwerkelijk terugtrekt en de markt de ruimte geeft. Dat betekent dat privatisering niet gepaard moet gaan met ‘reregulering’, dat toetreding tot de markt volledig vrij dient te zijn, en dat er sprake moet zijn van vrije prijsvorming. Dit laat overigens onverlet dat bij bepaalde aspecten van de markt toezicht nuttig of zelfs noodzakelijk kan zijn, bijvoorbeeld als het gaat om zaken als veiligheid en milieu. Maar dat is iets wezenlijks anders dan het vaststellen van prijzen of het afschermen van markten.

Naast het zo weerlegde marktfalen bij privatiseringen in het verleden is er de vermeende immoraliteit van de markt. Op de markt zouden de zwakkeren in de samenleving worden uitgesloten, zou het alleen om het winstbejag gaan, et cetera. Het ‘warme bad’ van de publieke sector geniet wat dat betreft de voorkeur.

Op deze morele scheidslijn valt het nodige af te dingen. Op zichzelf zijn zowel markt én overheid namelijk moreel-neutraal, zij zijn zo moreel als de mensen die er actief zijn. Er zijn genoeg voorbeelden van immorele overheidshandelingen en morele markttransacties, en vice versa.

Een markt kan echter niet functioneren zonder een minimum aan ethische en morele normen bij de spelers op die markt. Omgekeerd geldt dat, omdat op de markt mensen zelf hun keuzes moeten maken, zij vrij zijn zich moreel te gedragen en te ontwikkelen. Nobelprijswinnaar Friedrich von Hayek meende zelfs dat er een positief verband is tussen enerzijds de duur van en mate waarin een samenleving vrij is en anderzijds het morele gehalte ervan.

Daarnaast heeft de markt nog een morele component die bij de overheid goeddeels afwezig is. Op de markt vinden transacties plaats tussen (groepen van) mensen. Omdat die transacties op vrijwillige basis plaatsvinden, komen ze alleen tot stand als beide partijen er beter van worden: de wederzijds voordelige ruil. Het marktmechanisme zorgt er zo voor dat mensen zich aan elkaar aanpassen. Om tot een wederzijds voordelige ruil te komen moet het eigenbelang immers worden afgestemd op de belangen van anderen.

Op overheidshandelingen is het principe van het wederzijdse voordeel niet van toepassing. Een transactie tussen de overheid en een burger geschiedt immers niet op basis van vrijwilligheid, zij wordt door de eerstgenoemde opgelegd.

Privatisering ruilt zo bezien gedwongen transacties in voor vrijwillige, en is daarmee moreel te verkiezen. Kiezen voor privatisering is kiezen voor vrijheid.