Onderkoning ziet maar niets veranderen

Hij zal er tot zijn „laatste snik” mee doorgaan, zegt Herman Tjeenk Willink. De vicevoorzitter van de Raad van State geeft elk jaar stevige kritiek op het functioneren van de overheid. Ook nu weer.

Den Haag, 26 april. - Het is ‘de onderkoning van Nederland’ zelf ook opgevallen. Herman Tjeenk Willink – vicepresident van de Raad van State, het belangrijkste adviesorgaan van de regering – ziet een „merkwaardige discrepantie”. Elk jaar weer wordt zijn kritiek op de kwaliteit van het bestuur met veel instemming ontvangen. Maar er verandert niets.

Vandaag publiceerde de Raad van State zijn jaarverslag, als altijd voorzien van een inleiding waarin de vicepresident – de koningin is president – een beschouwing geeft van de staat van de overheid. Net als voorheen toont Tjeenk Willink (een 65-jarige PvdA’er) zich een scherp criticus van wat hij ziet als het gebrek aan politieke sturing en visie in het openbaar bestuur, het uitbesteden van publieke taken en het imiteren van het bedrijfsleven. Volgens hem leidt het tot onbegrip van burgers, wordt de legitimiteit van de democratie aangetast, en verslechtert hierdoor de kwaliteit van de publieke dienstverlening.

Zelf ziet Tjeenk Willink drie redenen waarom er niets verandert. 1. Bij reorganisaties bij de overheid worden de principiële vragen over hoe de overheid haar werk moet doen altijd genegeerd. 2. Bureaucratie wordt als iets vies gezien, in plaats van een noodzakelijk onlosmakelijk onderdeel van de democratie. 3. De „spraakmakende elite” die nodig is om iets te veranderen bestaat uit dezelfde mensen die de problemen veroorzaakten.

Voor het maken van het laatste punt heeft Tjeenk Willink anderhalve pagina voorzichtige formuleringen nodig. Maar wie door de laag van beleefdheid heen kijkt ziet een fundamentele aanklacht tegen de mensen die in Nederland op belangrijke bestuurlijke posities zitten.

Volgens Tjeenk Willink bestaat de elite uit een „tussenlaag” tussen ministers en mensen die het beleid uitvoeren: „ambtenaren, onderzoekers, rekenmeesters, communicatiedeskundigen, toezichthouders, adviseurs en managers”. Deze mensen vormen een netwerk dat zichzelf in stand houdt, ze spreken dezelfde taal, denken hetzelfde. „Signalen uit de buitenwereld dringen slechts in aangepaste vorm door”, schrijft Tjeenk Willink. Ze leven volgens hem in een andere werkelijkheid dan burgers buiten dit netwerk.

En ze laten zich niet verdringen. Of de staat nou meer op een bedrijf moet lijken, of juist minder, of hij kleinschalig of grootschalig moet zijn, het maakt voor de positie van deze elite niet uit: „De centrale positie van de tussenlaag blijkt uit het feit dat zij zich moeiteloos schijnt aan te passen aan verschuivingen in opvatting over het bestuur. [...] Dezelfde functionarissen die het bestuur eerst op het ene pad hebben geholpen, dienen zich vervolgens weer aan, en worden gevraagd, om het bestuur op het andere pad te begeleiden.”

„Het is een beetje een zeurstuk van iemand die erg vermoeid is”, zegt bestuurskundige Marcel Boogers van de Universiteit Tilburg. Boogers deelt de kritiek van Tjeenk Willink op de staat van het openbaar bestuur. Maar volgens hem schetst de vicepresident een te eenvoudig beeld van de werkelijkheid. „Die tussenlaag waar hij het over heeft, is echt geen gesloten kaste, er is juist daar heel veel discussie over de inrichting van het bestuur.”

Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde van de Universiteit Utrecht, relativeert de publieke bijval die Tjeenk Willink voor zijn kritiek ziet: „Er is sprake van een richtingenstrijd tussen juristen en economen over het algemeen belang en de inrichting van de overheid.” Juristen vinden de rechtmatigheid en de democratische legitimatie van overheidshandelen belangrijk, economen zien de overheid liever als bedrijf. En die laatsten domineren volgens Bovens bij de overheid. „De Raad van State is het enige overgebleven juristenbastion.” Het verklaart volgens Bovens (die de zorgen van Tjeenk Willink deelt) ook voor een groot deel waarom er niets verandert.

En de oplossing? „Veranderingen lukken alleen op grond van deugdelijke analyses en onder druk van buitenaf”, schrijft Tjeenk Willink, die concludeert dat beide ontbreken. De belangrijkste reden: iedereen is met elkaar verbonden, en afhankelijk (gemaakt) van het voortbestaan van het systeem. De vicepresident noemt een reeks randvoorwaarden voor verandering, die geformuleerd zijn als omkering van het probleem. Een voorbeeld: het probleem is gebrek aan waardering voor de bureaucratie, en dus pleit Tjeenk Willink voor eerherstel van de bureaucratie. Politici moeten de leiding nemen over het veranderingsproces.

„Dat lukt dus niet”, zegt Boogers. Want bij politici ligt volgens de bestuurskundige juist de kern van het probleem. „Politieke partijen hebben hun langste tijd gehad. Ze zijn in de praktijk niet meer een echte intermediair tussen de burger en de staat. Politici missen de legitimiteit om echt dingen te veranderen.” Ze hebben wel een formeel kiezersmandaat, zegt Boogers, maar zijn in de praktijk geen echte volksvertegenwoordigers.

Wordt Tjeenk Willink er zelf niet moedeloos van? Nee, zegt hij na afloop van de presentatie van het jaarverslag. „Als je er niet tegen kunt niet goed gehoord te worden, moet je geen adviseur worden.” Hij zal „tot de laatste snik” zijn kritiek blijven uitdragen. „Ik wil kunnen denken: aan mij kan het niet gelegen hebben.”