Schoolbesturen zijn te machtig

De decentralisatie van het onderwijs heeft van scholen bedrijven gemaakt, met bestuurders als eigenaren. Terugdraaien kan niet, maar wel moet een tegenmacht georganiseerd worden, betoogt Walter Dresscher.

Met veel enthousiasme heeft de overheid de afgelopen jaren onderwijsinstellingen verzelfstandigd. Een operatie die werd ingezet door het CDA, maar van harte omarmd door alle kabinetten daarna. De achterliggende ideologie was hoopgevend: door scholen zelf verantwoordelijk te maken voor hun financiën zouden ze beter inspelen op de eigen situatie. Verstandiger keuzen maken, slimmer investeren. Met als resultaat: betere kwaliteit.

Wie nu de kranten leest, krijgt de indruk dat het onderwijs in een totale crisis verkeert. Nog nooit was er zo veel kritiek. En we staan aan de vooravond van een groot tekort aan leraren. Ergens is er iets misgegaan. In de publieke opinie wordt dat toegeschreven aan modieuze onderwijskundige concepten als het nieuwe leren, maar het aantal scholen dat dat heeft ingevoerd is relatief klein.

Nee, de veranderde besturingsfilosofie van de overheid, van centraal naar gedereguleerd, is de grootste verandering die het onderwijs heeft doorgemaakt. De resultaten daarvan zijn ronduit teleurstellend.

Bij de start heeft de overheid de keerzijde van de grotere autonomie van scholen gebagatelliseerd en is nu nauwelijks in staat om weer greep op dat proces te krijgen. De decentralisatie heeft van scholen bedrijven gemaakt met bestuurders als eigenaren. De leraar is in de berm gedreven en de belastingbetaler heeft het nakijken. Ik zie de volgende processen waar het echt uit de rails loopt.

Opgepot vermogen

De gedachte was dat een grotere vrijheid van scholen zou leiden tot verstandiger beslissingen over hun geld. Zij konden immers afwegingen maken tussen betere computers of het aanstellen van gekwalificeerd personeel. De werkelijkheid is een andere. Toen de staat alles regelde waren er geen reserves, nu liggen er miljarden aan subsidiegeld stil. Wat we zien is een ongebreideld spaargedrag. Uit CBS-cijfers blijkt dat in het voortgezet onderwijs, het mbo en bij de hogescholen in de afgelopen acht jaar het eigen vermogen met meer dan 50 procent is gestegen. Hadden deze instellingen samen in 1998 een vermogen van 2,8 miljard, in 2005 was dat opgelopen tot 4,3 miljard. Nu zou dat nog niet eens zo erg zijn, als dat reservepotje een zinnige bestemming had. Maar dat is niet het geval: steeds meer geld gaat in de ‘algemene reserve’ zitten, een onbestemde spaarpot – risicomijdend gedrag zonder dat daar grond voor is.

Graaicultuur

Zodra instellingen autonomer worden en over hun eigen budget kunnen beschikken, veranderen zij hun bestuursmodel. De directie wordt college van bestuur, daarboven komt een raad van toezicht. En ook al verandert de omvang van de instelling niet, de beloning van de bestuurders stijgt ogenblikkelijk. Dat zagen we bij de hogescholen, daarna bij de roc’s, inmiddels ook bij de scholen voor voortgezet onderwijs. Nu het basisonderwijs aan de vooravond staat van eenzelfde dereguleringsoperatie, worden daar ook al de eerste colleges gevormd. Naast hogere salarissen wordt vrijwel tegelijkertijd een bonussysteem ingevoerd, waarover zonder enige controle de raad van toezicht en het college van bestuur beslissen. Als argument geldt vaak dat het college van bestuur afgezet kan worden. In theorie waar, in de praktijk zien we bij voortijdig vertrek enorme vertrekpremies en afkoopsommen. Die cultuur heeft een demoraliserend effect op het personeel.

Kortingen op personeel

Managers in het onderwijs gedragen zich niet echt anders dan in het bedrijfsleven: ze gaan op zoek naar kostenreductie. Opvallend is dat veel scholen opmerkelijke investeringsbeslissingen nemen: vaak nog wel investeringen in moderne, soms prestigieuze huisvesting, maar niet in het personeel. Terwijl iedereen weet dat onderwijs mensenwerk is, hebben de bestuurders in het onderwijs de functiewaardering misbruikt om het lesgeven te degraderen. Leraren zijn lager ingeschaald dan vroeger gebruikelijk was. Ontsnappen uit die functiewaardering is alleen mogelijk door managementtaken te gaan doen. Ervaring, opleiding en talent worden niet beloond, als een leraar voor de klas blijft staan. In plaats van te investeren in kwaliteitsverhoging van het personeel met scholing, beoordeling en betere beloning, werkt de huidige aanpak de leegloop in de hand. Jonge docenten die vooruit willen komen, haken na een aantal jaren af en maken de overstap naar het bedrijfsleven.

Wie is verantwoordelijk

Sinds de deregulering praten wij als Algemene Onderwijsbond niet langer met de subsidiegever, de overheid, over de arbeidsvoorwaarden van onderwijspersoneel. In plaats daarvan schuiven wij aan bij de schoolbesturen. Dat levert in de praktijk vrij wezenloze onderhandelingen op, want we praten met bestuurders die niet weten op hoeveel subsidie zij van de overheid kunnen rekenen. De arbeidsvoorwaarden voor onderwijspersoneel worden nog steeds bepaald door het kabinet. Dat betekent in de praktijk dat deze onmachtige werkgevers de bonden vragen om samen bij het ministerie van Onderwijs om geld te vragen. Dat ministerie verschuilt zich weer achter de deregulering: ze gaan toch niet over de arbeidsvoorwaarden?

Omdat werkgevers, ministerie van Onderwijs en het kabinet zich geen van allen echt verantwoordelijk voelen voor de concurrentiepositie van onderwijspersoneel op de arbeidsmarkt, is de uitkomst desastreus: onderwijspersoneel gaat steeds verder achterlopen. De Trendnota van het ministerie van Binnenlandse Zaken toont dat jaar in jaar uit overtuigend aan. Leraren lopen 10 tot 20 procent achter op de markt. En natuurlijk is de positie van ambtenaren die wel rechtstreeks onderhandelen met hun baas en subsidiegever, beter. Hun achterstand ten opzichte van de markt is veel minder extreem. Kortom, de extra, machteloze laag van onderhandelende schoolbestuurders leidt ertoe dat de onderwijssalarissen steeds verder in de min duiken.

Al te gemakkelijk zouden deze vier signalen tot de conclusie kunnen leiden dat de grotere autonomie van scholen weer plaats moet maken voor een centrale regie van de overheid. Dat is niet waar het volgens de Algemene Onderwijsbond naar toe moet. Als het gaat om de vermogensvorming, de beloning van de top en de inschaling van het personeel vraagt dat om een steviger tegenmacht binnen de instellingen. De dereguleringsoperatie in het onderwijs heeft nu alle macht verschoven naar de bestuurders. In dat proces is de overheid vergeten om een tegenmacht te organiseren.

Onderwijs kent geen aandeelhouders, maar wel professionals. Meer dan nu zal daarom het personeel in de vorm van een professioneel statuut greep moeten krijgen op de inrichting van het onderwijsproces en de financiële gang van zaken op scholen en instellingen. Dat laatste is essentieel om er voor te zorgen dat publiek geld ook uitgegeven wordt waar het voor bedoeld is: aan onderwijs. Een beperkt aantal aanvullende regels, zoals het instellen van een maximum bij de beloning voor bestuurders, helpt daar wel bij.

Als het gaat om de concurrentiepositie van het onderwijs op de arbeidsmarkt is het kabinet wél aan zet. Er zal een nieuwe aanpak moeten komen waarbij de onderhandelingen voor de arbeidsvoorwaarden gevoerd worden door de partijen die daar samen echt over gaan: schoolbestuurders, vakbonden en de overheid.

De overheid kan hierbij niet gemist worden. Het kabinet heeft als grondwettelijke taak om de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen en zal dus mee moeten praten over de ruimte die er is voor concurrerende arbeidsvoorwaarden voor het onderwijspersoneel.

Walter Dresscher is voorzitter van de Algemene Onderwijsbond.