Roel Bekker gaat veel vijanden maken

Topambtenaar Roel Bekker is een prettige figuur in de omgang. Een overheidsdienaar in hart en nieren. Hij verzamelt rode autootjes. Maar hij gaat wel 15.000 collega’s ontslaan.

Roel Bekker (60) is een fanatiek duurloper en verzamelaar van miniatuurauto’s. Hij leidt de bezuinigingsoperatie die mogelijk 15.000 rijksambtenaren hun baan gaat kosten. Foto Roel Rozenburg Den Haag:16.4.7 Roel Bekker. © foto Roel Rozenburg

‘Het is geen anekdote-opwekkende man.” Oud-minister van Volksgezondheid Els Borst moet er een beetje om lachen. „Hoe zou ik Roel Bekker beschrijven?”, Borsts opvolger Hans Hoogervorst is even stil, zucht dan. „Begin maar eens met een minder algemene vraag.”

Roel Bekker. Een overheidsdienaar „in hart en nieren”. De hoogste ambtenaar van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). De man die ervoor moet zorgen dat de ministeries over een paar jaar met zo’n 15.000 man minder toch beter presteren. Het is een van de grootste bezuinigingsoperaties van het kabinet. Geleid door een man die misschien niet kleurrijk is, maar wel slim, aardig, bedachtzaam en toegankelijk. Hoogervorst: „Hij is een prettige figuur in de omgang.”

Roel Bekker (Assen, 1947) heeft – op een uitstapje in de jaren negentig van zes jaar naar adviesbureau Twijnstra Gudde na – zijn hele werkzame leven bij de overheid gewerkt. Na een studie rechten in Groningen begon hij in 1970 als juridisch medewerker bij het ministerie van VROM. Begin jaren negentig werd hij daar plaatsvervangend secretaris-generaal. De laatste negen jaar was hij als secretaris-generaal (sg) de hoogste ambtenaar op Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Hij is als voorzitter van het zogenoemde ‘sg-overleg’, waar alle secretarissen-generaal van de ministeries in zitten, ook de belangrijkste sg.

Bekker is vooral ambtenaar. Kennis over zijn persoonlijk leven blijft beperkt tot een aantal vaak herhaalde anekdotes. Bekker als een fanatieke duurloper (traint drie tot vier keer per week) met een voorliefde voor het Britse zakenblad The Economist en de Britse tv-serie Yes Minister, waarin een minister door zijn hoogste ambtenaar volcontinu voor de gek wordt gehouden. Bekker als verwoed verzamelaar van rode autootjes, maar alleen als ze de juiste kleur (Maranello-rood) en de juiste schaal (1: 43) hebben.

„Roel kent de rijksdienst als zijn broekzak”, zegt Jan Willem Oosterwijk, voormalig sg op het ministerie van Economische Zaken en sinds 1 maart voorzitter van het bestuurscollege van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het is een mening van iedereen die Bekker heeft meegemaakt: Bekker weet precies hoe de ministeries in elkaar steken, kent alle gevoeligheden en kan ook heel goed met politici omgaan.

En wat misschien voor zijn bezuinigingswerk het belangrijkst is: Bekker denkt al jaren na over hoe je de overheid efficiënter en zuiniger kan maken, en heeft daar ook goede ideeën over. Oosterwijk noemt Bekker „een strateeg” die „vasthoudend radicaal” is, niet een man van het compromis. Hij vertelt hoe Bekker ooit een ontwerp maakte voor een standaardministerie. „Zijn redenering was: je hebt vier grote thema’s per departement, dus vier directies van elk een man of vijftig maximaal. Tel daarbij de andere ambtenaren op en een ministerie volgens het ‘Model van Roel’ zou af moeten kunnen met een man of achthonderd.”

Oud-minister Borst: „Hij heeft wel eens gezegd: je moet eigenlijk in één gebouw zitten met alle ministeries. Daar is hij later misschien wel wat van teruggekomen. Het zou me niet verbazen als er nu niet veel minder ambtenaren op VWS zitten dan toen ik daar kwam.” Bij het ministerie werken nu volgens eigen opgave 6.972 mensen (uitgerekend in voltijdsbanen). Toen Bekker in 1998 begon, werkten er zo’n 4.900 ambtenaren.

Het bleef bij Bekker niet bij ideeën. Oud-ministers Hoogervorst en Borst hebben gezien hoe hij op hun ministerie ook dingen echt veranderde. Er kwam een prijs voor de beste burgerbrief (als wapen tegen ambtelijk taalgebruik), het uitbesteden van taken, verkleinen van directies. Hij liet directeuren rouleren. Hoogervorst: „Dat was een slimme manier om minder functionerende directeuren op een andere plek te zetten, zonder dat ze het gevoel kregen dat ze hun functie kwijtraakten.”

De „slimme manier” waarop hij volgens Hoogervorst topambtenaren liet rouleren, kan je volgens voormalig topambtenaar en hoogleraar bestuurskunde Roel in ’t Veld ook zien als een „suboptimale oplossing”. Of, zoals VNG-directeur en oud-topambtenaar Ralph Pans zegt: „Mensen verplaatsen is niet de oplossing van het probleem.” Voor oud-collega Oosterwijk is het weer een bewijs van Roel Bekker een goed tacticus is. Wat Borst, Hoogervorst en Oosterwijk betreft is Bekker daarom de juiste man op de juiste plek. Zoals Roel in ’t Veld zegt: „Met Bekker zijn bezuinigingen op de rijksoverheid minder kansloos dan ooit.”

Borrelpraat, noemde de normaal zo rustige Bekker het. Hij was woedend toen de politieke partijen tijdens de campagne voor de Kamerverkiezingen voorstelden om drastisch te bezuinigen op de overheid. De VVD dacht aan 1,7 miljard euro, het CDA aan 2,5 miljard en de PvdA zelfs aan 3,5 miljard euro. „Het leek wel haasje-over: wie durft het dapperst te zijn. De ambtenarij leek wel een kaste, een plaag waar je vanaf moest zien te komen”, zegt Oosterwijk.

De topambtenaren, iedere twee weken bijeen in het sg-overleg, kwamen toen met een pre-emptive strike, zoals Oosterwijk het noemt. Om de in hun ogen al te wilde plannen van de politieke partijen te voorkomen, schreven de sg’s de notitie De Verkokering Voorbij. Omdat het duidelijk werd dat er hoe dan ook bezuinigd zou moeten worden, schreven de topambtenaren onder leiding van secretaris-generaal Wim Kuijken van Algemene Zaken zelf een voorstel. Het lukte hun, zo het initiatief naar zich toe te trekken. Oosterwijk: „Het was blijkbaar voldoende ambitieus om integraal overgenomen te worden in het regeerakkoord.” De 750 miljoen euro bezuiniging die volgens de ambtenaren mogelijk was, werd zo het uitgangspunt van de huidige operatie.

Bekker mag volgens velen de beste uitvoerder zijn, maar over de bezuiniging waar hij nu leiding aan geeft is het enthousiasme veel minder groot. Oud-sg Pans kwalificeert het rapport van zijn voormalige collega’s als „hybride en fuzzy”. Een operatie die onder een project-sg of -dg valt, zoals nu onder Bekker, is tot nu toe niet erg succesvol gebleken als het om iets anders gaat dan om geld besparen, meent Pans. „En dit zou juist niet om het geld moeten gaan.”

In het regeerakkoord zijn de uitgangspunten van de bezuiniging beschreven. De overheid zou allereerst politieke keuzes moeten maken: wat doen we wel, wat doen we niet. De ambtenaren die het werk doen dat het kabinet belangrijk vindt, moeten aandacht en geld krijgen. Veel minder geld en aandacht moet het kabinet geven aan wat het niet belangrijk vindt. Die politieke sturing van de bezuinigingen is volgens alle betrokkenen essentieel. En het Rijk als geheel moet efficiënter worden, door afdelingen samen te voegen en slimmer te werken.

In een uitgelekte brief van Financiën bleek afgelopen vrijdag hoe ver het nieuwe kabinet met de bezuinigingen is. Daaruit blijkt dat harde politieke keuzes nog nauwelijks zijn gemaakt. Alleen de afspraken uit het regeerakkoord – het ontzien van de zogenoemde veiligheidsdiensten, belastingdienst en een paar andere uitvoerende diensten – zijn daarop een uitzondering. Alle departementen moeten 5 procent efficiënter werken, alle departementen moeten 15 procent op beleid en inspectie en toezicht bezuinigen en afhankelijk van hun overhead moeten alle departementen tussen de 15 en 25 procent minder uitgeven aan ondersteunende diensten.

Zo moet het dus niet, zeggen betrokkenen. De kern van de kritiek: de plannen vertonen vooral de kenmerken van een klassieke kaasschaafbezuiniging; overal een beetje minder. Dit soort bezuinigingen, zo is de algemene ervaring, is tot mislukken gedoemd.

Steven van Eijck moest als commissaris jeugd en jongerenbeleid de afgelopen jaren onderzoeken wat er mis is met de jeugdzorg. Hij zag dat zeven bewindslieden op zes verschillende ministeries verantwoordelijkheden hadden en allerlei instanties langs elkaar heen werkten, zonder zich te bedenken wat voor het kind het belangrijkst is. Hij kostte hem drie jaar om een uitweg uit deze verkokerde wereld te vinden.

Van Eijck ergert zich aan de manier waarop de bezuinigingen op de ministeries worden aangepakt. „De vraag moet niet zijn hoeveel ambtenaren er weg moeten maar welk werk je niet meer wilt doen als overheid. De consultancybureaus staan alweer te dansen aan de zijlijn als er wel mensen maar geen taken worden afgestoten.” Volgens Van Eijck hebben de topambtenaren zich alleen maar ingedekt: „De vierde macht beschermt zichzelf.”

Van Eijck vindt dat het kabinet te eenzijdig kiest voor cijfermatig „goede sier” maken. „Een bezuiniging van 750 miljoen euro is nobel als er een visie achter zou zitten, maar dat is niet zo.”

Van Eijck: „Er is geen politiek debat gevoerd waarin de prioriteiten zijn vastgesteld. Dit is allemaal voor de bühne. Als Bekker een mandaat heeft om de overheid echt te reorganiseren, om van aanbod- naar vraaggestuurd te gaan, dan heb je wat. Dan gaat Roel Bekker over het bestrijden van de kloof tussen politiek en burger. Dat mandaat heeft hij niet.”

„De doortastendheid moet hier van de politiek zelf komen”, zegt Hoogervorst. Hij praatte vroeger met Bekker wel eens over hoe je de ministeries zou kunnen reorganiseren. Volgens de oud-minister wil Bekker absoluut geen kaasschaafbezuinigingen, en heeft hij duidelijke ideeën over welke overheidslagen overbodig zijn. Maar dat is niet genoeg, zegt Hoogervorst: „De kwaliteit van het werk van Bekker zal wel de overtuigingskracht bepalen, maar als de Tweede Kamer of de ministers gaan tegensputteren, dan gebeurt het niet.”

Als Bekker er niet in slaagt politici duidelijk te laten kiezen wat ze wel en niet willen doen, dan gaan de bezuinigingen mislukken, denkt bestuurskundige Roel in ’t Veld. Bekker móét met politici gaan praten, zegt In ’t Veld, anders loopt hij in de val.

Het is al te laat, denkt Ralph Pans. „Het momentum om politieke keuzes te maken is eigenlijk alweer voorbij. Zulke ingrijpende zaken moet je in een kabinetsformatie regelen.” Volgens hem heeft Financiën het initiatief genomen, de bezuiniging gewoon ingeboekt en de 750 miljoen gelijkmatig over de departementen verdeeld. Zo is het vooral een financiële operatie geworden.

Het lijkt voor Bekker geen optimale uitgangspositie. Zijn innige verbondenheid met het Rijk kan ook tegen hem gaan werken, denken sommigen. VNG-directeur Ralph Pans vreest dat Bekker weliswaar gezag heeft onder zijn collega’s, maar per saldo weinig macht zal hebben: „Roel is misschien te veel part of the system, het zijn z’n maatjes. De facto is hij vanuit het sg-overleg een stoeltje opgeschoven.” Van Eijck was volgens Pans succesvol als commissaris omdat hij „een buitenboordmotor” was. Hij kon met gezag inbreken in bestaande structuren. „Bekker is toch weer gewoon een ambtenaar die onder verantwoordelijkheid valt van een politicus.” Van Eijck zelf: „Op dag één was Roel de gevierde man, leuke nieuwe functie, uitdagend. Maar nu begint het pas. Alle departementen gaan zich verzetten tegen bezuinigingen.”

Misschien is het maar goed dat Bekker aan het eind van zijn carrière zit, denkt oud-minister Els Borst. „Op de afscheidsreceptie van Hoogervorst zei ik tegen hem: ‘Gelukkig kan je na deze klus weg, want je gaat heel veel vijanden maken’.”

Documenten over de bezuiniging op www.nrc.nl/binnenland