Kruitdampen in eigen kring

Is een democratie eigenlijk wel in staat om een adequaat politiebestel te organiseren? Dat is zo ongeveer de enige vraag die niet wordt beantwoord in een wel erg forse geschiedenis van de politie.

Cyrille Fijnaut: De geschiedenis van de Nederlandse politie. Boom, 187 blz. € 19,50

Cyrille Fijnaut: Een staatsinstelling in de maalstroom van de geschiedenis. 1029 blz. €49,50

Jos Smeets: Verdeeldheid en eenheid in het rijkspolitieapparaat. 616 blz. €39, 50

Ronald van der Wal: De vakorganisaties en het beroepsonderwijs. 617 blz. €39,50

Guus Meershoek: De gemeentepolitie in een veranderende samenleving.546 blz. €39,50

De laatste vier gebonden titels, uitgegeven door Boom, zijn samen te koop voor €145,–

Een voortdurend pogen om achterstand in te halen, interne verdeeldheid te overwinnen en schaalgrootte te bereiken. De geschiedenis van de Nederlandse politie is het verhaal van servet en tafellaken, van de verlammende keuzes van Thorbecke, van de slepende pas waarin hervormingen plaatsvonden. Althans in vredestijd. Onverwacht komt in deze studie de SS’er Hanns Rauter, Generalkommissar für das Sicherheitswesen in Nederland, uit de bus als de hervormer die de hopeloos verdeelde Nederlandse politie reorganiseerde en zo verbeterde dat na de oorlog niemand meer terug wilde naar de competentiekwesties en machtsstrijd van vóór de oorlog.

Maar voor het overige is het een wonder dat er in Nederland überhaupt boeven worden gevangen. Zo bekommerd raakt de lezer over het consequent door de geschiedenis heen bestuurlijke falen om een visie te ontwikkelen op een effectieve organisatie van de politie. Locaal, regionaal, nationaal, burgerlijk of militair, functioneel of geografisch. Is een democratie eigenlijk wel in staat om de politiefunctie in de samenleving adequaat in te bedden? Het lijkt de enige vraag die in dit zeer omvangrijke werk niet hardop wordt beantwoord.

Hoofdauteur Cyrille Fijnaut, hoogleraar rechtsvergelijking en criminoloog te Tilburg, concludeert wel dat de Nederlandse politiegeschiedenis tweemaal fundamenteel is beïnvloed, één keer door een Franse dictator (Napoleon Bonaparte, 1810-1813) en één keer door een Duitse (1940-1945). Kennelijk zijn politiestaten toch handiger in het organiseren van politiefuncties, is de gedachte die blijft hangen. In democratieën is het maar tobben. De politie moet er zoveel tegelijk doen. Dienstbaar zijn aan burger en bestuur, zowel in het dorp als aan de staat. Sociaal werk doen maar ook met scherp schieten op oproerkraaiers. Hoe organiseer je de politieke macht over geweld, repressie en beveiliging – en dan nog liefst in hetzelfde uniform met een eenduidige politieke en functionele chef?

In Nederland leidde dat historisch tot ingewikkelde constructies waarin burgemeesters, justitieautoriteiten en ministers wisselend en steeds gedeeltelijk verantwoordelijk zijn. Met als grondslag het model van Thorbecke, waarin iedere gemeente principieel zijn eigen politie had en er geen plaats was voor een nationale gerechtelijke of justitiële politie. De praktijk vroeg er echter toch om. En dus ontstond een palet van gemeentekorpsen, veldwachterij, marechaussee, politietroepen en rijkspolitiediensten; soms territoriaal ingedeeld, soms functioneel, soms allebei. De kwaliteit was, zacht gezegd, gevarieerd: van armoedige dilettanten (veldwachterij) tot grootstedelijke korpsen op internationaal niveau aan het begin van de 19de eeuw. De combinatie van wat Fijnaut de ‘manifeste disfunctionaliteit’ van het politiebestel noemt en de behoorlijke professionaliteit van de politie zelf kenmerkt die tot op vandaag. Hoe is die combinatie mogelijk?

Lappendeken

Dat wordt verklaard door de politieke conjunctuur: toevallige combinaties van getalenteerde commissarissen in perioden waarin er meestal bescheiden organisatorische veranderingen mogelijk waren. Met als eindresultaat in 2007 25 regionale korpsen, twee landelijke korpsen (KLPD en Marechaussee) en drie politieministers (Binnenlandse zaken, Justitie, Defensie). Een splinternieuw stelsel op basis van een politiewet uit 1993 dat in de afgelopen jaren alweer zo vernietigend is beoordeeld dat het dringend moet worden vervangen. Diagnose: onvoldoende samenwerking op nationaal niveau. En dus geen goed antwoord op (inter-)nationale criminaliteit en terreur.

De geschiedenis herhaalt zich. Niet alleen het probleem maar ook het antwoord is steeds hetzelfde. Nederland is geen gecentraliseerde eenheidsstaat, maar een lappendeken van regio’s, stadjes en dorpen met een afkeer van centraal gezag. De politiefunctie was en is er met dank aan Thorbecke alleen denkbaar in decentrale vorm; een opvatting die nog steeds invloedrijk is. De burgemeester is er koning, met een eigen politie (en brandweer). Samenwerking is er steeds politiek afgedwongen, begeleid door eindeloze Kamerdebatten waar men het zelden over het ideale bestel eens werd. De afkeer van Napoleon, met een centraal politieapparaat los van justitie en bestuur zette zo bijna twee eeuwen de toon.

Dat minister Dales en Hirsch Ballin er begin jaren negentig in slaagden de gemeente- en rijkspolitie te laten fuseren in regionale korpsen was een sleutelmoment. Vooral omdat de gemeente als principiële bestuurslaag voor de politie werd afgeschaft. Inmiddels zijn de regiokorpsen alweer te klein en ondoelmatig bevonden. De weg is dus vrij voor een voltooiing van het proces.

Fijnaut wijdt er in de hoofdstudie, die als overkoepelend verhaal is bedoeld, ongeveer 1000 bladzijden aan. Samen met de drie andere delen van zo’n 600 pagina’s elk en de samenvatting ligt er nu een studie die de tijden van Lou de Jong, de rijksgeschiedschrijver van de Tweede Wereldoorlog, doet herleven. Vijf dikke boeken over (Nederlandse) politiegeschiedenis. Onwillekeurig hoopt de lezer dat de eventuele geschiedenis van de brandweer beknopter mag blijven. Dat politiegeschiedenis politiek en staatkundig relevant is, wordt echter gemakkelijk aangetoond. De boeken kunnen het beste gelezen worden als de worsteling van een democratische rechtsstaat met de repressieve politietaak en dus met zichzelf. Het hoofddeel Een staatsinstelling in de maalstroom van de geschiedenis met samenvatting is voor de gewone geïnteresseerde lezer voldoende. De gedetailleerde studies over het politieonderwijs en de rijks- en gemeentepolitie volgen op afstand.

Fijnaut ziet de geschiedenis van de talloze politiediensten als één lange aanloop naar eenmaking die alleen nog op voltooiing wacht. Het Korps Nederlandse Politie, onder centraal gezag, met overal in het land bureaus en diensten is naar zijn mening een onafwendbare volgende fase in de geschiedenis. Een organisch gevolg van het integreren van Nederland in grotere staatkundige en economische verbanden – post- agrarisch en -industrieel Nederland als een stadsstaat die met één centrale metropolitan police beter bediend zou zijn.

Vruchteloosheid

In zijn laatste hoofdstuk reikhalst Fijnaut naar de aangekondigde nieuwe ‘Politiewet 2007’ die een volgende stap op die weg zou moeten behelzen. Het kabinet Balkenende IV heeft zichzelf overigens per regeerakkoord er net voor tenminste een jaar uitstel van verleend, net als van alle bestuurlijke stelselwijzigingen. Politiebesteldiscussies staan immers bekend om hun taaiheid, vruchteloosheid en conflictopwekkend vermogen. En, kunnen we na dit boek constateren, zijn buitengewoon rijke traditie.

Maar de tendens naar meer sturing op landelijk niveau en daarmee centralisering en nationalisering van de politie is onmiskenbaar – dat is het belangrijkste inzicht dat deze studie biedt. Tegelijk is het ook een vrolijk politiek leesboek. Zo goed als veldslagen de organisatie en strategie van legers beïnvloeden, is politiegeschiedenis er ook één van oorlogen, revoluties, politieke conflicten, straatoproeren, debacles en successen. Of het nu het Jordaanoproer van 1934 betreft of de krakersrellen van 1980, het openbaar bestuur ontleende er nieuwe inzichten aan over de organisatie van en de controle over politiegeweld. De beruchte IRT-kwestie wordt hier beschreven als demonstratie van de onhoudbaarheid van het politiebestel. Een nationale kwestie die historisch parallellen heeft met de kwestie-Oss eind jaren dertig, een dispuut over decoraties die de ruzie tussen Marechaussee en Rijksveldwacht aan het licht bracht. Wie snel (en schuin) leest, sowieso aan te bevelen bij 2500 pagina’s, ziet boven twee eeuwen politiegeschiedenis veel kruitdampen, verrassend vaak veroorzaakt in eigen kring.