Juridische strijd over Irak-oorlog

President Bush wil blijven in Irak, het Congres wil weg. Het staatsrechtelijk strijdperk is vol voetangels en klemmen.

Een oorlog is makkelijker te beginnen dan te beëindigen, wil een oude waarheid. In de VS hebben de tegenstanders van de oorlog in Irak daarmee te maken, al hebben de Democraten nu een meerderheid in het Congres. Na enkele inleidende schermutselingen dreigt nu een constitutionele confrontatie tussen de wetgevende en uitvoerende macht in de staat. Beide kamers van het Congres hebben een datum voor terugtrekken genoemd. President Bush is mordicus tegen.

De grondwet geeft het Congres een grote, ogenschijnlijk doorslaggevende stem in aangelegenheden van oorlog en vrede: „Congress shall declare war”. Deze bepaling is van oudsher echter goed geweest voor heel wat strijd in Washington. Het Congres mag dan wel het recht hebben een oorlog te ‘verklaren’, een oorlog ‘maken’ doet de president als opperbevelhebber van de strijdkrachten. Amerikaanse presidenten hebben zeker tweehonderd maal op eigen initiatief de strijdkrachten ingezet.

Pogingen om deze voorsprong van de president te beteugelen zijn op niet veel uitgelopen. In 1973 deed het Congres, in de nadagen van Vietnamoorlog, terwijl de regering-Nixon was verlamd door het Watergateschandaal, een manmoedige poging. Dat werd de nog steeds geldende War Powers Resolution. Deze is gekarakteriseerd als „een meesterwerk van deadlines en struikeldraden”. Dat geldt echter naar beide kanten.

Het juridische verschil tussen ‘verklaren’ en ‘maken’ is in de VS van oudsher goed voor veel debat. De vraag van het beëindigen van vijandelijkheden minder. Op zichzelf is het antwoord eenvoudig: het Congres heeft het budgetrecht en kan de financiering van een oorlog stopzetten. Het kamp van president Bush heeft de Democraten daartoe openlijk uitgedaagd in het besef dat zo’n besluit politiek niet te verkopen is, wanneer Amerikaanse soldaten eenmaal onder vijandelijk vuur liggen.

De Democraten hebben de datum voor een terugtrekking nu handig vastgeplakt aan de extra financiële middelen waar Bush om vraagt, een zogeheten rider op een begrotingswet. De gedachte is dat Bush het een niet kan weigeren zonder het ander. Maar Bush heeft ook een trucje achter de hand, een ‘signing statement’ waarbij hij weliswaar een wet ondertekent, maar op onderdelen een voorbehoud maakt om te handelen naar eigen goeddunken. Dit middel is constitutioneel omstreden. Voorgaande presidenten hebben zich er wel van bediend, maar Bush geldt als recordhouder.

De Grondwet geeft de volksvertegenwoordiging de bevoegdheid alle wetten te maken die „noodzakelijk en gepast” zijn voor de uitvoering van haar taak. Daaronder valt niet alleen een oorlogsverklaring, maar ook het stellen van regels voor de strijdkrachten. De status van opperbevelhebber staat eveneens in de grondwet maar is niet onbeperkt. Bush beroept zich graag op ‘inherente’ bevoegdheden van deze exclusieve status. Maar het federale Hooggerechtshof zei in 2004 in het geval van de gevangenen van Guantánamo Bay „dat een staat van oorlog geen blanco cheque is voor een President”.

De Amerikaanse rechter is van oudsher huiverig te treden in geschillen tussen de andere twee machten in de staat als het gaat om oorlog en vrede. Dat ervoeren dertien congresleden die in 1973 naar de rechter liepen om president Nixon en zijn bewindslieden van Defensie te verbieden de oorlog in Indochina voor te zetten zonder nadere goedkeuring van het Congres. De rechter zei dat dit een ‘politieke kwestie’ is, waarover hij niet gaat.

Het resultaat van deze episode was de War Powers Resolution, die kracht van wet kreeg. De president moet de inzet van troepen periodiek melden en ze terughalen zodra het Congres dat uitspreekt. Voor dat laatste is wel een gezamenlijke resolutie nodig van Senaat en Huis van Afgevaardigden, die dan ook nog eens elk een tweederde meerderheid moeten hebben om een presidentieel veto te overstemmen.

Het Congres heeft de oorlog in Irak in 2002 goedgekeurd bij gezamenlijke resolutie. Dat sluit nadere restricties niet uit. Er wordt dezer dagen graag herinnerd aan een precedent uit de zogeheten ‘quasi (niet-verklaarde) oorlog’ met Frankrijk in 1799. Het Congres gaf president John Adams het mandaat om schepen op weg naar Franse havens tegen te houden. Toen hij echter het schip Flying Fish in beslag nam toen dat uit een Franse haven kwam, ging hij te ver en moest het van de rechter teruggeven.

Kortom, het is niet alles of niets, betoogden Walter Dellinger en Christopher Schroeder (twee top-juristen uit de regering-Clinton) in de International Herald Tribune (15 maart). Het Congres gaat niet over tactische kwesties, maar omvang en doel van militaire operaties vallen ruimschoots binnen zijn beslissingsbevoegdheid.

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.kuitenbrouwer@nrc.nl