Afslanking ambtenarij vormt kans voor beleid door burgers

Het nieuwe kabinet verzamelt bij burgers en organisaties wensen voor zijn beleidsprogramma. Tegelijkertijd moet het ambtenarenapparaat drastisch worden ingekrompen. De grote schoonmaak bij de rijksoverheid van de vorige kabinetten-Balkenende is echter mislukt. Kijk liever naar ‘Europa’, waar minder ambtenaren efficiënter werken, adviseren Gerda van Dijk en Rinus van Schendelen.

In zijn coalitieakkoord schrijft het kabinet-Balkenende IV te streven naar „een andere wijze van regel geven, toezicht en controle en een meer geïntegreerde en meer projectmatige wijze van beleidsvorming”. Volgens het regeerakkoord vermindert hierdoor „het aantal, de omvang en de gelaagdheid van primair de beleidsstaven op ministeries”.

De financiële bijlage becijfert, op voorstel van het overleg van secretarissen-generaal (SGO), voor de komende vier jaren een bezuiniging (‘Efficiëntie Rijksdienst’) van in totaal 750 miljoen euro. Dit bedrag komt ten laste van zowel de ministeries (met hun agentschappen) als de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) met uitzondering van het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht en het gevangeniswezen. Omgerekend naar voltijdbanen komt dit neer op een afslanking van bijna 15.000 plaatsen ofwel 8,5 procent van de huidige bijna 175.000 ambtenaren bij het rijk en de ZBO’s. Inmiddels is een aparte secretaris-generaal verantwoordelijk gesteld voor de afslanking.

Ook de drie vorige kabinetten-Balkenende wilden de rijksdienst afslanken. Het resultaat was geen afname en geen gelijk blijven, maar een groei met ongeveer 5.000 naar 124.000 rijksambtenaren nu. Allerlei begrotingstrucs zijn toen toegepast. Zo verminderde het ministerie van Economische Zaken het aantal ambtenaren met ongeveer 3.000 door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) te verzelfstandigen; geen ambtenaar verdween, want zij doken weer op bij de ZBO’s. De Belastingdienst bezuinigde op zijn helpdesk voor de belastingplichtigen, waarna via de Tweede Kamer groot rumoer ontstond en het geld terugkwam. Bezuinigen en tegelijk inschrijven op nieuw beleid met extra geldpotten, zoals nu rond ‘sociale samenhang’ en ‘duurzame leefomgeving’, is een andere truc, evenals verhoging van de tarieven voor overheidsdiensten. Ook de komende tijd zijn dergelijke trucs te verwachten.

Reële bezuiniging en afslanking blijven denkbaar. Waarom niet bedrijfsmatige diensten zoals van rijkswaterstaat privatiseren? Waarom niet de vele verschillende rijksinspecties, die allemaal op eigen houtje hun rondgang maken in dezelfde sectoren (zoals industrie) en regio’s (zoals de Rotterdamse haven), omvormen en afslanken tot één of twee? Dat bespaart tevens op administratieve lastendruk, wat het coalitieakkoord óók bepleit.

Meer dubieus zijn bezuinigingen op arbeidsvoorwaarden, advieskosten en materiële kosten. Zij blijken hooguit kortstondig te werken. Ook de optie van taakafstoting naar bijvoorbeeld de provincie, gemeente, markt of burger blijft aanwezig. In de afgelopen jaren verdween zo menige rijkstaak. Maar het bijbehorende budget bleef vaak achter in Den Haag, wat illustreert dat budgettrucs hardnekkig zijn.

Toch is er een totaal andere methode van afslanking én bezuiniging die vrijwel nooit in ons land is beproefd, hoewel haar efficiëntie en effectiviteit ruimschoots is beschreven en gebleken. Het betreft een andere wijze van beleid maken, toezicht en controle, precies zoals het coalitieakkoord bepleit. Namelijk een werkwijze die groepen of organisaties van burgers op de beleidsstoel zet, zowel als eigenaar als oplosser van het probleem.

Wat moeten we ons daarbij voorstellen? De politiek initieert via de media of openbaar bestuur, het issue of onderwerp en beslist uiteindelijk formeel. In plaats van bij hordes ambtenaren komt het tussentraject in handen van die groepen of organisaties van burgers. De ambtelijke organisatie begeleidt dit door onder meer een ambtenaar aan te stellen als ‘dossierbeheerder’. Deze brengt de belanghebbenden (‘stakeholders’) voor de desbetreffende kwestie bijeen voor de definiëring van zowel het probleem en de oplossing als het ontwerpbesluit.

Per dossier zitten het liefst alle belangen, dus alle ‘voors’ en ‘tegens’ tegelijk aan tafel ongeacht positie of middelen. Het argument oftewel het belang telt. De belanghebbenden moeten er samen uitkomen; de dossierbeheerder bewaakt de spelregels en de voortgang. Als de belanghebbenden er met elkaar binnen een deadline uitkomen, wordt in beginsel aldus besloten. Anders dan bij het polderen is er geen selectieve entree, maar een open toegang. Wie geen expertise en representatie blijkt te hebben, wordt door de anderen vanzelf niet serieus genomen. Bij te veel groepen met eenzelfde type belang stelt de dossierbeheerder de eis van belangenbundeling. Via die open toegang wordt de pluralistische buitenwereld naar binnen gehaald en competitief aan het werk gezet.

Het ontwerpbesluit gaat ten slotte de relevante formele beslisprocedure in. Bij deze aanpak zijn onderhandelingen (‘geven en nemen’) tussen stakeholders de drijvende motor. Door de buitenwereld zelf aan het werk te zetten, behoudt de ambtelijke organisatie haar taken, opereert zij efficiënt, maakt zij stakeholders tot beleidsparticipanten, bouwt zij democratische legitimiteit in, heeft zij weinig personeel nodig en brengt zij, paradoxaal, de dossierbeheerder vaak in de ‘drivers seat’.

Werkt deze methode? Ja, de Europese Commissie, Denemarken en verschillende lokale initiatieven tonen dit keer op keer aan. De Europese Commissie slaagt er in om met ‘slechts’ zo’n 14.000 beleidsambtenaren (een fractie van ons rijksapparaat) voor een gebied met bijna een half miljard inwoners beleidsvorming, -uitvoering en -controle op intelligente wijze te organiseren.

De eerste (lokale) initiatieven die volgens deze hier kort samengevatte beleidsmethode in Nederland zijn opgepakt, laten zien dat het een fundamentele omslag in denken en handelen vraagt van politiek, ambtenaar en burger. Van de politiek vraagt deze aanpak dat zij meer dan ooit vooraf scherp het issue en de kaders formuleert en niet tijdens de rit gaat meesturen.

Het vraagt van de dossierbeheerder uitstekende communicatieve en sociale vaardigheden. Hij moet een sterk beroep doen op de inhoud, de argumenten en redelijkheid en tegelijkertijd de invloed van emoties niet onderschatten en hiermee om kunnen gaan. Het vraagt van de burger een actieve inzet en bereidheid daadwerkelijk zelf ook ‘vieze handen’ te maken.

Maar wordt deze omslag in denken ook daadwerkelijk gemaakt dan is deze aanpak zeer succesvol. Stakeholders worden dan niet buiten maar binnen het publieke domein via onderling geven en nemen verantwoordelijk gemaakt voor het beleid. Overheidstaken kunnen behouden blijven, maar krijgen op efficiëntere en meer effectieve wijze hun invulling.

De bescheiden afslanking die het kabinet nu beoogt, is een prachtkans om tegen lagere kosten beleid te maken dat draagvlak heeft in de maatschappij. Welk departement begint als eerste en kiest voor deze in ons land nog altijd innovatieve aanpak?

Dr.ir. Gerda van Dijk is organisatieadviseur en partner bij de Galan Groep. Prof.dr. Rinus van Schendelen is politicoloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.