Geef Kamer eigen onderzoeksbureau

Het parlement heeft onvoldoende middelen om de regering te controleren. Dat is slecht voor de democratie, vinden Harry van Dalen, Sylvester Eijffinger, Joop Hartog, Kees Koedijk en Arjen van Witteloostuijn.

De Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer heeft het 25-jarig bestaan van zijn organisatie gevierd met een jaarverslag dat in niet mis te verstane woorden de vinger op de zere plek legt: de kloof tussen de burger en de overheid wordt dieper en dieper omdat in het publieke domein de Verdonkiaanse ‘regels zijn regels’-dogmatiek overheerst. Als een tanker walst de overheid over het individu heen. De overheid is ontmenselijkt. Geen wonder dat diezelfde overheid steeds verder vervreemdt van de burger. De overheid kent geen maat.

De Tweede Kamer heeft een onderzoeksbudget van een half miljoen euro en beschikt over een onderzoeksstaf van vijf medewerkers en een Raad van Economische Adviseurs bemenst met 1,2 ‘voltijdequivalenten’. Alleen al de gezamenlijke planbureaus (SCP, CPB, MNP en RPB) beschikken over een budget van 55 miljoen euro en kunnen 470 voltijdequivalenten inzetten voor hun planactiviteiten. Dit impliceert een wanverhouding van minimaal 1:100. Het illustreert schrijnend hoe beperkt de middelen zijn waarmee de Tweede Kamer zijn controlerende en onderzoekende functie moet waarmaken. Als de capaciteit van het volledige regeringsapparaat in de berekening zou worden betrokken, wordt de verhouding nog vele malen schever.

De groei van parlementaire enquêtes geeft aan dat beslissingen rond grote maatschappelijke vraagstukken – zoals industriepolitiek (RSV-debacle), publieke investeringen (Betuwelijn) en de integratie van allochtonen – toch vaak met spijt en wijsheid achteraf gepaard gaan. Ook de vele treurigstemmende beoordelingen achteraf van de Algemene Rekenkamer wekken die indruk.

De enige manier om tegenwicht te bieden is om niet alleen achteraf, maar vooral ook vooraf beleid te toetsen. Dat kan alleen als de Tweede Kamer op zelfstandige wijze informatie kan verzamelen en analyse kan bieden.

In zijn laatste advies heeft de Raad van Economische Adviseurs (REA) daarom de suggestie gedaan om de Tweede Kamer te versterken met een eigen Parlementair Onderzoeksbureau (POB). De merkwaardige ontvangst van dit advies staat symbool voor het onmachtige circus waartoe de Tweede Kamer vaak – veel te vaak – is verworden. Door een rel over de omvang van de overheid, geïnitieerd door de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Remkes, is dit kernaspect van het advies volledig buiten beeld gebleven.

In plaats daarvan ontstond een treurig steekspel tussen de minister en zijn vele ambtenaren enerzijds en de 1,2 voltijdequivalenten van de REA anderzijds voor het oog van verwarde Tweede Kamerleden. De REA had gewaagd te schrijven dat de overheid zelf niet blijkt te weten hoeveel personeel precies bij zelfstandige beleidsorganen (zbo’s) als het CBS, het UWV of TNO in dienst is, zodat onduidelijk is of de overheid in totaal de laatste jaren nu is gekrompen of gegroeid. De schermutseling heeft juist bevestigd wat oud-minister Remkes in zijn woede probeerde te ontkennen: de overheid weet inderdaad niet hoe groot zij eigenlijk is.

Het resultaat van dit steekspel is geweest dat de analyse over de onmacht van de Tweede Kamer onbesproken bleef. Daarmee is de kern van het advies in de ambtelijke en politieke bureaulade verdwenen. Daar ligt het op een metershoge stapel van andere genegeerde adviesrapporten. Op deze plek doen wij een nieuwe poging. Daarvoor is de kwestie van de mankerende democratie belangwekkend genoeg. Sinds jaar en dag wordt daarover geklaagd zonder dat wezenlijke hervormingen van de grond komen. In de visie van de REA is een Parlementair Onderzoeksbureau een onmisbaar element in het herstel van evenwicht tussen uitvoerende en controlerende macht.

Uit het lood

Het Nederlandse parlementaire stelsel kent geen scheiding van machten, maar veeleer een evenwicht van machten. Dat vraagt veel van de ‘checks and balances’ in het systeem. Maar inmiddels is die balans goed uit het lood geslagen: sluipenderwijs is een onevenwichtigheid ontstaan die nooit is gecorrigeerd, met alle gevolgen van dien voor de controle- en wetgevingsfunctie van de Tweede Kamer. De Tweede Kamer blinkt uit in het stellen van veel vragen, maar veel van die vragen komen voort uit een mengsel van onzekerheid, de overweldigende complexiteit van de vraagstukken, en de angst de kiezer te verliezen als de waan van de dag niet per direct wordt gevolgd. Het resultaat is dat het beleid op hol slaat. Die overdaad aan ambtelijke en politieke regeldrukte frustreert de burger. Den Haag en omstreken graven dagelijks driftig verder aan de steeds diepere kloof tussen overheid en burger, en tussen politiek en kiezer. De democratie is te belangrijk om deze voortschrijdende onbalans ongerepareerd te laten.

De overheid functioneert niet in of als een markt. Zogeheten zachte budgetrestricties (de belastingbetaler betaalt toch wel), het ontbreken van geldelijk gewin als beloning voor vernieuwing én de afwezigheid van de tucht van de markt vormen een mengsel waarmee de kans op teleurstelling groot is als deze eigenaardigheden van de overheid niet worden onderkend. De markt is niet alleen een krachtig arrangement dat vraag en aanbod coördineert, maar het biedt ook een selectiemechanisme. Bedrijven worden van markten verdreven als zij ondermaats presteren. In het publieke domein moet de tucht worden uitgeoefend door het parlement. Het parlement kan die cruciale taak alleen aan als het goed geëquipeerd is. Het moet de beschikking hebben over een eigen analyse- en onderzoekcapaciteit die het in staat stelt voortdurend de vinger aan de pols van de overheid te houden. Een Parlementair Onderzoeksbureau kan daarom een wezenlijke rol spelen in het herstel van de balans der machten.

Daarnaast moet de balans terugkeren in het oordelen over en ingrijpen in het maatschappelijk process, waarbij grotere terughoudendheid op haar plaats is. In deze context is het cruciaal dat de traditionele valkuil wordt vermeden van fixatie op ofwel baten dan wel kosten van deze of gene ingreep of de zoveelste hervorming. Het POB kan hierin de Tweede Kamer van de structurele expertise voorzien. Nu ontbreekt deze expertise.

Zelfstandig budget

De controlerende macht in de politiek moet een zelfstandige budgetautoriteit zijn. Momenteel ressorteert de Tweede Kamer onder de beheersverantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken, waarbij de minister kan ingrijpen als hij of zij een strijdigheid met het algemeen belang bespeurt. Het gevolg is dat in de Tweede Kamer elk eurodubbeltje drie keer moet worden omgedraaid voordat zelfs een minibudgetje kan worden vrijgemaakt ten behoeve van de versterking van zijn eigen functioneren. Intussen rollen miljoenen euro’s elke maand vanuit de ministeries naar een ondoordringbaar woud van externe adviesbureaus en andere raadgevers. Het algemeen belang wordt echter gediend met een krachtige versterking van wat een tegenmacht zou moeten zijn.

De Raad van Economische Adviseurs bepleit daarom ten eerste dat de Staten Generaal door middel van een wijziging van de Grondwet budgettaire zelfstandigheid krijgt. Uiteraard moet een dergelijke wijziging gepaard gaan met een omvangrijke overheveling van middelen van het benoemde ambtelijke regeerapparaat naar het democratisch gekozen parlement. Dat kan door alle bestaande planbureaus rechtstreeks onder de Tweede Kamer te laten ressorteren.

In het verlengde daarvan is een tweede ingrediënt om de balans te herstellen een investering in substantiële ondersteuning van de Tweede Kamer ten behoeve van het controleren van de regering. Een nieuw op te richten Parlementair Onderzoeksbureau, naar het voorbeeld van het Amerikaanse Congressional Budget Office (CBO), verdient de hoogste aanbeveling. Het POB moet beschikken over een eigen hooggekwalificeerde en substantiële onderzoekstaf, alsmede over een omvangrijk budget om opdrachten gericht uit te zetten.

Vijf taken

In ieder geval tekenen zich vijf taken voor zo’n POB af:

• Breng de overheid in beeld.

Niemand weet wat in het schemergebied van beleidsformulering en -uitvoering precies gebeurt. De eerste taak is daarom om systematisch kennis te vergaren over de overheid, van hoog tot laag. Hoe groot is de overheid, welke geldstromen gaan erin om, waar faalt de bureaucratie letterlijk, en wat zijn de sterke en zwakke kanten van de overheid? Een POB moet erop toezien dat alle relevante informatie in beeld komt – niet een selectie volgens de normen van de overheid zelf. Het POB zou die taak op zich moeten nemen. Het huidige Onderzoeks- en Verificatiebureau (OVB) kent die taak reeds, maar het getuigt van struisvogelpolitiek om wonderen te verwachten van vijf medewerkers die moeten opereren tegenover een leger planbureaus en departementale raden die onder de hoede vallen van ministers met een omvangrijk ambtenarenapparaat en met een eigen agenda.

• Taxeer vooraf de kosten en baten van hervormingen en regelgeving.

Binnen de overheid is de behoefte aan beleidsmaken enorm groot. Die behoefte wordt voortdurend omgezet in nieuwe regelgeving. Om de rationaliteit te vergroten rond regelgeving en hervormingen is het noodzakelijk om systematisch kosten-batenanalyses uit te voeren. Een effectievere overheid komt van de grond wanneer zowel de vragers als de aanbieders van beleid in toom worden gehouden. Regelmakers – ambtenaren en politici - moeten vaker en het liefst verplicht geconfronteerd worden met de kosten en niet alleen met mogelijk de baten van hun regel- en controledrift. Het POB kan de onontbeerlijke steun aan het parlement bieden om de regering daadwerkelijk, hardnekkig en op basis van gedegen analyses en kennis van zaken in het gareel te houden.

• Garandeer goed opdrachtgeverschap.

Het verzelfstandigen en privatiseren van publieke diensten of ondernemingen verloopt in het algemeen moeizaam. Het is ook geen eenvoudige taak omdat een balans moet worden gezocht tussen het volledig vrijlaten van organisaties en het verstevigen van de band tussen opdrachtgever en -nemer. Wanneer duidelijk sprake is van een publiek belang, moet de opdrachtgever (het kernministerie) de relatie met de uitvoerder (agentschap, zbo, of rechtspersonen met een wettelijke taak) goed onderhouden. Laat de uitvoerder niet aan zijn lot over: stort geen nieuw beleid uit over het veld, en laat het niet aan de uitvoerder over om het maar in de praktijk op te lossen. Een publiek belang dicteert gezamenlijke verantwoordelijkheid van opdrachtnemer en -gever. Het POB kan de rol van de overheid als opdrachtgever helpen bewaken.

• Beoefen de kunst van het loslaten.

Wanneer de omstandigheden zodanig zijn dat publieke interventie niet langer geboden is, dan moet een goede opdrachtgever ook de kunst verstaan om uitvoerders los te laten of regelgeving af te schaffen. De impliciete veronderstelling is natuurlijk dat de controlerende macht kan taxeren wanneer het publieke en wanneer het private belang moet prevaleren. Dit is een vraagstuk dat te complex is om volksvertegenwoordigers – of wie dan ook – op individuele basis te laten oplossen. De taak van een parlementariër kan eenvoudigweg niet zonder specialistische en onafhankelijke steun, hetgeen het belang van een POB verder onderstreept.

• Leer van andere ‘niet-winstorganisaties’ en andere overheden.

Overheden leren moeilijker dan markten vanwege de afwezigheid van winstmotieven en selectieprocessen. Toch bestaan ‘niet-winstorganisaties’ die innovatief zijn, zoals universiteiten en aanverwante instituten. Ook daar worden nieuwe ideeën gegenereerd. Veel valt te leren van de ‘niet-marktmethodes’ van deze organisaties om kwaliteit en productiviteit te verhogen (de druk van collega’s, visitatiecommissies, strijden om de eer, openlijk delen van kennis). Regelmatig terugkerende visitatiecommissies kunnen de rol van buitenstaander vervullen. Ook van het buitenland valt veel te leren. Wie over de grens kijkt en de enorme diversiteit aan methoden om het publieke belang te borgen ziet, weet dat beleidsoplossingen niet eenduidig of zwart-wit zijn. Beleidsimplementatie vereist niet alleen de nodige experimenteerlust, maar ook het delen van kennis en ervaring. Het POB kan het verspreiden van ervaringen en kennis verzorgen.

Het is hoog tijd dat de Tweede Kamer zijn lot in eigen hand neemt door werk te maken van de versterking van zichzelf. Alleen dan kunnen wij hopen dat de mankerende democratie over haar eigen schaduw zal springen. Het is daarom te hopen dat de Tweede Kamer alsnog de oprichting van een POB agendeert. Anders zal de opvolger van Alex Brenninkmeijer over 25 jaar bij het 50-jarig bestaan van de Nationale Ombudsman een nog alarmerender jaarverslag publiceren.

Harry van Dalen, Sylvester Eijffinger, Joop Hartog, Kees Koedijk en Arjen van Witteloostuijn vormen de Raad van Economische Adviseurs (REA) van de Tweede Kamer.