Loop niet weg voor de paspoortkwestie

Verontwaardiging was tot dusver het antwoord van de gevestigde partijen op de door Wilders aangestipte zaak.

Hoog tijd nu voor een doordachte reactie.

Het debat over de dubbele nationaliteit is hoog opgelopen. Dat komt vooral door het onvermogen van de gevestigde partijen om een helder en uitvoerbaar idee te formuleren over deze kwestie.

Dat is ook niet gemakkelijk, maar we zien nu de tekorten van een politieke bovenlaag die is opgegroeid in rustiger tijden, toen de kunst van het compromis nog volop werd beoefend. De samenleving is veranderd: de conflicten zijn scherper en vragen om een andere stijl. De premier moet zich dat realiseren en in de komende tijd een betoog houden dat het denken over meervoudige nationaliteit verder brengt. Zijn betoog zou hij kunnen ophangen aan vier vragen.

1Hoe zien we de relatie van loyaliteit en nationaliteit?

Het begint ermee beide te onderscheiden, om de eenvoudige reden dat in een mensenleven de gevoelsmatige en de juridische werkelijkheid niet samenvallen. Iemand kan één nationaliteit hebben en toch ten diepste verbonden blijven met het land van herkomst of door anderen worden gezien als iemand die zo’n band nog heeft. Neem de Duitse immigranten in Amerika tijdens de Eerste Wereldoorlog, die werden gemangeld tussen de Amerikaanse en Duitse aansporingen om partij te kiezen.

Tegelijkertijd zijn er genoeg immigranten met een dubbele nationaliteit die zich inzetten voor de publieke zaak. Of zelfs door in de krijgsmacht te dienen er blijk van geven zich te vereenzelvigen met hun nieuwe land. Hun juridische werkelijkheid mag dubbelzinnig zijn, hun betrokkenheid wijst in een duidelijke richting.

Dat is belangrijk, al was het maar omdat de partij van Geert Wilders voortdurend loyaliteit en nationaliteit door elkaar haalt met aantijgingen als: ‘Er zijn grote groepen mensen met een dubbele nationaliteit die niet loyaal zijn aan Nederland.’

Alfred M. Boll, een Amerikaanse jurist en diplomaat, wijst in zijn grote overzichtswerk over dubbele nationaliteit (‘Multiple Nationality and International Law’ (2007)) op een ander gevolg van de gelijkstelling van loyaliteit en nationaliteit. Want die gedachte betekent eigenlijk dat we minder loyaliteit zouden mogen verlangen van mensen die in een land wonen, maar nog niet zijn genaturaliseerd. Toch wonen veel mensen zonder de Nederlandse nationaliteit in ons land, van wie we mogen verwachten dat ze zich verantwoordelijk voelen voor het reilen en zeilen van deze samenleving.

Boll stelt nuchter vast dat, wanneer het gaat om verplichtingen in een liberale democratie, vooral de dienstplicht genaturaliseerde en niet genaturaliseerde inwoners onderscheidt. En die dienstplicht hebben we afgeschaft, zodat er in termen van loyaliteit weinig overblijft dat we direct koppelen aan nationaliteit. Daarmee zijn beide niet onbelangrijk, maar het directe verband tussen loyaliteit en nationaliteit klopt noch in een beschrijvende noch in een voorschrijvende zin.

Waarom stelde niemand in het Kamerdebat met aandrang de vraag: wat verstaan we eigenlijk onder loyaliteit? In plaats daarvan wedijverden de critici van Wilders: nee, Khadija Arib is loyaal aan Nederland, en nee, natuurlijk is Ahmed Aboutaleb loyaal aan ons land. Sterker nog, hij wil hier zelfs worden begraven! We moeten deze valkuil van tegen elkaar opbiedende loyaliteitsverklaringen vermijden en preciezer zijn over de rechten en plichten van burgers.

Het is beter om de beladen term loyaliteit te laten rusten en te spreken over burgerschap en verantwoordelijkheid. Dan wordt ook begrijpelijk dat iemand betrokken kan zijn bij meer dan één samenleving. Verantwoordelijkheid laat zich niet vangen binnen landsgrenzen, maar het is duidelijk dat een land niet kan zonder betrokken burgers die onafhankelijk denken en het land confronteren met de idealen van een open samenleving.

2 Waarom komen de Marokkaanse en Turkse Nederlanders niet in opstand tegen de bemoeizucht van de landen van herkomst?

De Marokkaanse regering denkt naar eigen goeddunken te kunnen beschikken over de onderdanen en hun nakomelingen. Een arrogante minister van Informatie kwam zelfs vertellen dat tot in de tiende generatie en daarna de nakomelingen van de oorspronkelijke migranten Marokkaans staatsburger blijven. Je zou denken: waar bemoeit die man zich mee, wat is dat voor een vrijheidsberoving?

Die dwingelandij van Marokko heeft te maken met economische belangen: zo’n 13 procent van het nationaal inkomen komt van Marokkaanse migranten en de overheid heft op die gelden een soort belasting.

De hoge toon die de president van Turkije aansloeg bij het recente staatsbezoek van Beatrix vraagt om krachtige tegenspraak: „Nauwgezet volgen we de maatregelen die worden genomen om de Turkse gemeenschap de sociale rechten te geven die ze verdient, om hun taal en hun culturele identiteit te behouden en hun welzijn en welvaart in Nederland”.

De wil om greep te houden op de migrantengemeenschappen heeft natuurlijk ook te maken met angst dat het liberale gedachtegoed overwaait uit de landen van aankomst. Iedereen lijkt alweer vergeten te zijn wat de parlementaire commissie-Blok in 2004 schreef over de inmenging van de Marokkaanse regering, die ernaar streeft om „de Marokkaanse gemeenschap elders zodanig te organiseren dat zij Marokkaanse belangen in het gastland kan behartigen”. Over Turkije werden vergelijkbare opmerkingen gemaakt.

De pogingen tot inmenging stemmen argwanend ten opzichte van deze overheden. Mogen we misschien weten hoe een nieuw op te richten Hoge Raad voor de Migratie, die de Marokkaanse overheid hier wil gaan installeren, eruit gaat zien? Daarover moet een werkgroep met onder meer het Kamerlid Arib adviseren, en het is inmiddels wel duidelijk dat er grote verschillen van mening zijn tussen die overheid en ‘haar’ migranten, die graag hun eigen leven hier willen vormgeven.

Waarom komen de Turkse Nederlanders niet in opstand tegen de wetgeving in het land van herkomst die hun verplicht om hun militaire dienstplicht af te kopen voor ruim 5.000 euro? En die hun verplicht trouw aan de Turkse grondwet te zweren tijdens de verkorte dienstplicht. Waarom verzetten ze zich niet tegen de Turkse wetten die het mogelijk maken dat iemand die de waarheid over de Armeense genocide spreekt of de Turkse staat ‘beledigt’ achter tralies verdwijnt? Bas Heijne had gelijk: men kan een opkomend nationalisme in Nederland niet weerspreken zonder het gevestigde nationalisme in de landen van herkomst te bestrijden, zoals hij in NRC Handelsblad van 10 maart schreef.

3Hoe is het mogelijk dat de wetgeving op het gebied van de dubbele nationaliteit niet wordt nageleefd?

Wie nog eens de moeite neemt om het debat in de senaat uit 1996 over de dubbele nationaliteit na te lezen, valt van de ene verbazing in de andere. Uiteindelijk verwierp een meerderheid het voorstel om de zogenoemde afstandseis te laten vallen, dat wil zeggen de verplichting om de oude nationaliteit op te geven om de Nederlandse nationaliteit te kunnen verwerven.

Maar wat bleek? Het kabinet had, vooruitlopend op de aanvaarding van deze wet, op grote schaal dubbele nationaliteit goedgekeurd. Senator Glasz (CDA) had er geen goed woord voor over: „De regering handelde en handelt zeer onjuist door anticiperend op deze beoogde wetswijziging haar naturalisatiebeleid maar alvast te wijzigingen als ware dit wetsvoorstel aangenomen”. Zijn conclusie: „Dat beleid is onwettig”. Heijne Makkreel (VVD) was ook duidelijk: het vooruitlopen op de wet is „uiterst onbehoorlijk en in strijd met de beginselen van het Nederlandse staatsrecht”. Senator Poole (PvdA) concludeerde, geholpen door vinnige interrupties: „Ik ben het met de heer Glasz eens dat de gevolgde methode niet juist is.”

Men moet deze episode goed tot zich door laten dringen. Op een zo belangrijk gebied als de nationaliteitswetgeving is door ‘onwettig’ overheidshandelen een situatie gecreëerd die er op neerkomt dat de wet als regel enkelvoudige nationaliteit voorschrijft, terwijl in de praktijk sinds 1991 het tegenovergestelde wordt gepraktiseerd. En het merkwaardige is dat het debat van 1996, waarbij het kabinet naar eigen zeggen „het boetekleed” aantrok, niets aan die situatie heeft veranderd.

De cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek laten een stijging zien van vierhonderdduizend dubbele nationaliteiten in 1995 naar een miljoen in 2006. Daardoor krijgt de discussie iets onwezenlijks: helemaal los van wat wenselijk is of niet, hebben we te maken met een voldongen feit.

In de Kamer is een grote meerderheid voor handhaving van het principe van enkelvoudige nationaliteit. In het Kamerdebat van 15 februari 2007 zei Mirjam Sterk (CDA): „Voor ons is nationaliteit een ondeelbaar begrip.” Ook de SP-fractie stelde dat bij het aanvragen van het Nederlanderschap de persoon in beginsel al het mogelijke moet doen om zijn oorspronkelijke nationaliteit te verliezen”. Slechts een links-liberale minderheid van PvdA, D66 en GroenLinks is voor het loslaten van dit beginsel van enkelvoudige nationaliteit.

Dat kan niet voortduren: óf de wet moet worden aangepast, maar dat is gezien de verhoudingen in de Kamer zeer onwaarschijnlijk, óf de uitvoeringspraktijk moet veranderen. Voor beide keuzes – het handhaven of loslaten van de enkelvoudige nationaliteit – zijn goede argumenten, maar het laten voortduren van een zo slordige omgang met de wet heeft de gevestigde partijen weerloos gemaakt tegen de verwijten van Wilders.

4Ten slotte zou de premier nuchter in moeten gaan op de directe aanleiding van het hele debat, namelijk: zijn er bijzondere functies waarvoor dubbele nationaliteit een belemmering kan zijn?

Ook dat is een legitieme vraag. De conclusie dat er in sommige gevallen problemen kunnen ontstaan, hoeft helemaal niet te worden uitgelegd als een twijfel aan de loyaliteit van mensen met een dubbele nationaliteit.

Verschillende wegen kunnen worden bewandeld. Om te beginnen kan men in de Grondwet functies omschrijven die niet kunnen worden vervuld door mensen met een dubbele nationaliteit. Een voorbeeld is Australië – een land met een liberale naturalisatiepraktijk waardoor naar schatting een kwart van de bevolking twee of meer paspoorten heeft – waar het volgens de Grondwet onmogelijk is om met een dubbele nationaliteit lid van het parlement te worden.

Een andere weg die kan worden begaan is vrijwillige afstand van de oude nationaliteit. In het heel erg multiculturele Canada gaf de nieuwe Governor General, Michaelle Jean, in 2005 haar Franse nationaliteit op bij haar benoeming. Nu kan men zeggen dat deze plaatsvervanger van de Britse koningin een symbolische functie bij uitstek vervult, maar misschien is het opgeven van haar dubbele nationaliteit bij die gelegenheid dan ook wel een betekenisvolle geste.

Ten slotte kunnen we kijken naar het voorbeeld van de Verenigde Staten, waar in tal van gevoelige functies, bijvoorbeeld in het leger, dubbele nationaliteit wordt meegewogen bij de vraag of iemand geschikt is. Maar die afweging wordt gemaakt op een persoonlijke basis, door het geheel van iemands omstandigheden in ogenschouw te nemen.

Alfred Boll noemt een richtlijn die zegt dat dubbele nationaliteit enkel een probleem vormt „wanneer de betrokkene actief de andere nationaliteit heeft gehandhaafd en gebruikt of wanneer de betrokkene naar een land reist dat hem of haar nog steeds als een staatsburger ziet”.

Het lijkt niet wenselijk allerlei functies in de Grondwet te omschrijven waarvoor enkelvoudige nationaliteit een vereiste is. Maar het is wel verstandig om bij benoemingen in gevoelige functies te kijken of er omstandigheden kunnen zijn die dubbele nationaliteit riskant maken. Niet omdat wordt getwijfeld aan de loyaliteit van de betrokkene, maar om te voorkomen dat iemand in een kwetsbare positie terechtkomt. Daar is geen algemene wetgeving voor nodig, al was het maar omdat de omstandigheden zeer wisselen.

Blijft over de vrijwillige afstand, zoals de Governor General van Canada deed. Het zou gezien de portefeuille van Albayrak en gezien de controverses met Turkije geen slecht idee zijn geweest wanneer ze had overwogen om afstand te doen van haar Turkse nationaliteit. Maar na alle ophef kan dat natuurlijk alleen nog als knieval worden uitgelegd.

De kwestie van de dubbele nationaliteit moet tot een duidelijke uitkomst leiden. Het ‘samen’ dat het nieuwe kabinet wilde aanspreken, is al snel verongelukt, omdat het geen beeld oproept hoe de toekomst van Nederland eruit zal zien. Dat motto is vooralsnog weinig meer dan een bezweringsformule in onzekere tijden. Tegenover het ‘wij’ van Wijffels staat nu het ‘wij’ van Wilders, een politicus die wel een antwoord geeft. De gevestigde partijen stonden met de mond vol tanden en overschreeuwden zich in verontwaardiging.

Gevraagd is nu een inhoudelijke reactie die ons de weg wijst uit het doolhof van het debat over dubbele nationaliteit. Deze kwestie gaat niet uit zichzelf weg. Daarvoor is de symbolische betekenis van nationaliteit te groot.

Paul Scheffer is hoogleraar grootstedelijke problematiek aan de Universiteit van Amsterdam.

Bekijk het nrc-discussieforum over dubbele nationaliteiten op nrc.nl/nationaliteit