Weg, die tweede Tweede Kamer Is de senaat over de houdbaarheidsdatum?

Steeds luider klinken de stemmen die de Eerste Kamer willen afschaffen. Staatsrechtelijk is de senaat misschien nuttig, maar in de praktijk blijkt deze vaak het verlengstuk van partijpolitieke belangen.

Maar het is een zinloze discussie: de Eerste Kamer gaat nooit akkoord met de opheffing ervan.

De discussie over nut en noodzaak van de Eerste Kamer laaide weer op toen deze na de Provinciale Statenverkiezing een andere politieke kleur dreigde te krijgen dan de regeringscoalitie. Mijn eerste bezoek aan de senaat, als partijvoorzitter op de tribune, was in de nacht van Van Thijn, toen de gekozen burgemeester sneuvelde.

De Eerste Kamer werd in 1815 ingesteld als bolwerk tegen de invloed van het volk. Deze remmende en conservatieve functie vervult de senaat nog steeds. Eerste Kamerleden zeggen vooral wetsvoorstellen nog eens zorgvuldig te bekijken. Zij claimen wetsvoorstellen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te toetsen. In de praktijk blijken politieke overwegingen echter doorslaggevend voor het eindoordeel. Dat was in de negentiende eeuw al zo en dat is nooit veranderd. De nacht van Wiegel en de verkiezingsbelofte van SP en VVD om gezamenlijk de AOW-plannen van het kabinet tegen te houden, bevestigden dit.

De Eerste Kamer heeft haar belofte als ‘chambre de refléxion’ nooit geheel waar kunnen maken en gedraagt zich als een tweede Tweede Kamer die vooral de belangen van de partijpolitieke elite behartigt. D66 pleit dan ook al veertig jaar voor afschaffing van de Eerste Kamer. Wij willen – als partij van zelfbeschikking en zelfontplooiing – iedereen toegang tot de macht geven en mensen zo veel mogelijk zelf laten beslissen. Maar gezien de eerdere vergeefse pogingen van Groen van Prinsterer, Thorbecke, Troelstra en Drees om de Eerste Kamer af te schaffen maak ik me weinig illusies.

Het probleem is dat dit vrijwel onmogelijk is binnen het huidige politieke systeem: de partijpolitieke belangen zullen voor dit doel nooit aan de kant gaan. De Eerste Kamer zou immers zelf met tweederde meerderheid moeten instemmen met haar eigen exit. Het is als de kalkoen die het laatste woord heeft over het kerstmaal.

Tegenstanders zeggen dat de Tweede Kamer te gevoelig is voor hypes, een institutioneel geheugen mist en met een tekort aan juristen kampt. Daarom zou de Eerste Kamer noodzakelijk zijn als hoeder van de wetgevingskwaliteit. De ‘dodelijke omhelzing’ tussen kabinet en parlement als gevolg van de ijzeren binding van coalitiepartijen aan het regeerakkoord heeft een negatief effect op de kwaliteit van wetgeving.

Er valt inderdaad veel voor te zeggen om daar extra aandacht aan te besteden. Maar de Eerste Kamer in haar huidige vorm is daar niet het aangewezen middel voor. Het bevorderen van het dualisme of Tweede Kamer en samenleving eerder betrekken bij de totstandkoming van wetten lijkt mij geschikter. Ook de bevoegdheid van rechters om wetten aan de Grondwet te toetsen kan een bijdrage leveren aan het systeem van checks and balances. Het beoordelen van de kwaliteit en uitvoerbaarheid van wetgeving laten we dan over aan hen die ervoor toegerust zijn: juristen en praktijkdeskundigen. Het laatste woord over wetswijzigingen kan door invoering van het correctief referendum worden gelegd waar zij hoort: bij de bevolking. In zo’n constellatie is er geen behoefte aan de Eerste Kamer.

Maar zolang deze bestaat en zichzelf als bezinningskamer bestempelt, zou zij die rol ook daadwerkelijk moeten vervullen. Daarbij hoort een zekere politieke onafhankelijkheid en terughoudendheid. Uit onderzoek en eigen ervaring blijkt dat hiervan geen sprake is. Fracties in de Eerste Kamer stemmen vrijwel altijd hetzelfde als hun partijgenoten in de Tweede Kamer. Wetsvoorstellen worden om politieke redenen verworpen. Coalitiefracties voelen zich ten onrechte gebonden aan het regeerakkoord en loyaliteit aan de coalitie geldt ook in de Senaat als een hoog goed. Hiervan getuigt Han Noten, PvdA-fractievoorzitter in de Eerste Kamer, die een parlementair onderzoek naar de besluitvorming rond de oorlog in Irak als volgt motiveert: de PvdA wil een betrouwbare regeringspartner zijn.

Politieke bescheidenheid past de Eerste Kamer ook beter gezien het zwakke mandaat als gevolg van haar indirecte verkiezing en de aanzienlijk lagere opkomst bij de Statenverkiezingen. Dit mandaat biedt daarom onvoldoende rechtvaardiging voor de zware bevoegdheden die de Eerste Kamer nog steeds heeft.

De Eerste Kamer houdt verandering ook uit conservatisme en opportunisme tegen. Grondwetswijzigingen zijn vrijwel onmogelijk, waardoor de functie en betekenis van onze Grondwet wordt aangetast. Het zou de senaat sieren als zij – als ‘chambre de refléxion’ – ook de verantwoordelijkheid neemt haar eigen rol te reflecteren. Ik daag iedereen dan ook uit met ons mee te denken over aanpassing van haar bevoegdheden. Laat zij zich eenduidiger richten op de kwaliteit van wetgeving in plaats van politiek te bedrijven. Dat vraagt om een beter daarop toegesneden positie. Vervang het vetorecht door een eenmalig terugzendrecht. Leg het begrotingsrecht exclusief bij de Tweede Kamer. Die rolverdeling past beter in een evenwichtig staatsbestel, dat het politieke primaat legt bij de Tweede Kamer.

Alexander Pechtold is fractieleider van D66 in de Tweede Kamer.