Opheffen onjuist – en kan ook niet

Steeds luider klinken de stemmen die de Eerste Kamer willen afschaffen. Staatsrechtelijk is de senaat misschien nuttig, maar in de praktijk blijkt deze vaak het verlengstuk van partijpolitieke belangen.

Maar het is een zinloze discussie: de Eerste Kamer gaat nooit akkoord met de opheffing ervan.

Politici moeten maar eens ophouden met het discussiëren over het bestaan van de Eerste Kamer, want dat leidt toch tot niets. Dat was de belangrijkste conclusie van mijn in 1998 verschenen dissertatie over de senaat.

De parlementaire geschiedenis laat zien dat er weliswaar geen staatslichaam is waarover zo vaak is gedebatteerd als de Eerste Kamer, maar het bestaan ervan is nooit echt bedreigd geweest. Er is nimmer een gewone meerderheid voor afschaffing geweest, laat staan de vereiste tweederde meerderheid. Ik achtte het nuttiger om het bestaan van de Eerste Kamer als feit te aanvaarden en van daaruit te bezien welke nuttige rol die Kamer kan spelen.

Nu zou kunnen worden gesteld dat ik louter op negatieve of – neutraler gesteld – realistische gronden tot mijn conclusie was gekomen. Dat is echter niet zo. Er zijn wel degelijk positieve argumenten voor een tweekamerstelsel. Onze parlementaire democratie wordt immers alleen maar sterker als daarin checks and balances zijn ingebouwd.

De Eerste Kamer fungeert in onze democratie als de slaperdijk, de dijk die op enige afstand van de echte zeedijk ligt en waarvan de belangrijkste functie is een watersnoodramp bij doorbraak te voorkomen. De Eerste Kamer kan zo nodig corrigerend optreden. Zolang dat met terughoudendheid gebeurt, levert dat geen problemen op. Opvallend is dat in partijen die tegenstander van de Eerste Kamer zijn, de waardering voor de senaat vaak groeit bij leden die zelf zitting hadden in de Eerste Kamer. Dat gold bij de PPR voor Bas de Gaay Fortman, bij de PvdA voor Erik Jurgens en bij D66 voor Jan Vis en Jan Terlouw.

In het verleden heeft de Eerste Kamer enkele malen ongelukkige wetgeving voorkomen, zoals de invoering van een huurbelasting in 1968, de Nabestaandenwet van staatssecretaris Ter Veld, de verdeling van Rotterdam in wijkgemeenten en de samenvoeging van Hengelo en Enschede. Recentelijk werd de splitsing van de energiebedrijven dankzij de Eerste Kamer in de ijskast gezet. Niet veel, maar dat geeft juist aan dat de Eerste Kamer geen ‘hindermacht’ is.

Het geringe aantal geblokkeerde wetsvoorstellen (verwerpingen en door het kabinet na verzet in de Eerste Kamer ingetrokken voorstellen) zou reden kunnen zijn om vraagtekens te zetten bij het nut van de Eerste Kamer. Dat doet echter geen recht aan de werkzaamheden van de senaat, want indirect heeft die meer invloed. Tijdens het kabinet-Balkenende II wist de Eerste Kamer bij diverse ingrijpende wetsvoorstellen belangrijke toezeggingen aan het kabinet te ontlokken (wie daarvan kennis wil nemen, raadplege www.toezeggingenek.nl). Als voorbeelden kunnen worden genoemd de Wet werk en bijstand, de regeling van vut en prepensioen en de Zorgverzekeringswet. En dat kon enerzijds dankzij gezamenlijk optreden en anderzijds omdat er altijd dreiging is van een veto.

Dat betekent niet dat er geen kanttekeningen te maken zijn bij functioneren en vooral verkiezing van de Eerste Kamer. Soms brengt de indirect gekozen Eerste Kamer de direct gekozen Tweede Kamer min of meer in een dwangpositie om een voorstel te wijzigen. Bovendien ontbreekt een conflictenregeling. Aangezien de Staten, de kiescolleges van de Eerste Kamer, niet ontbindbaar zijn, is het voorleggen van een conflict aan de kiezers evenmin mogelijk. Ongelukkig is ook dat de Eerste Kamer op een archaïsche wijze, namelijk getrapt, wordt gekozen. Dat maakt voor kiezers een positieve keuze bij de Statenverkiezing erg lastig.

Daar staat tegenover dat het soms goed is dat de Tweede Kamer niet het laatste woord spreekt, maar dat er vóór burgers nieuwe wet- en regelgeving krijgen opgelegd, nog een heroverweging plaatsvindt. Dat biedt kans om vragen te stellen over de doelmatigheid van de nieuwe wetgeving, over de uitvoerbaarheid, over eventuele strijdigheid met de Grondwet of internationale wetgeving en over de wijze waarop het overgangsrecht is geregeld. Bovendien hebben burgers (en organisaties) de mogelijkheid om nog eens eventuele bezwaren naar voren te brengen.

Voor alle staatkundige oplossingen geldt dat er altijd voor- en nadelen zijn; een ideaal stelsel bestaat niet. Dat geldt ook voor mogelijke alternatieven voor de senaat. Voor het correctief referendum geldt bijvoorbeeld dat je dat niet te vaak kunt organiseren. Over de uitvoering van een EU-richtlijn over effectentransacties, een voorstel dat de Eerste Kamer in 2005 unaniem verwierp, zou ongetwijfeld geen referendum zijn gehouden. Aan het door de Raad van State laten overnemen van de rol van de senaat kleeft het bezwaar dat dit nu juist een niet gekozen orgaan is. Vooral de politieke afweging die de Eerste Kamer maakt, zorgt ervoor dat zij invloed kan uitoefenen. En als de Tweede Kamer het laatste woord heeft, zullen we dat ook soms betreuren.

Zolang de Eerste Kamer een behoedzame rol blijft spelen is er geen reden om haar bestaan ter discussie te stellen. Los van het praktische feit dat die discussie toch tot niets zal leiden.

Dr. Bert van den Braak is verbonden aan het Parlementair Documentatiecentrum van de Universiteit Leiden.