Europa blijft op zoek naar publiek – het is tijd dat de spelers de kleedkamer uitkomen

Europese eenwording is geen knutselproject meer, maar echte politiek. Dat is een dwingend spel, waarbij je de spelers kunt veranderen, maar het spel niet. Al is de voorstelling natuurlijk niet verplicht, we kunnen ook gaan vissen.

Luuk van Middelaar

Politiek filosoof. Hij was werkzaam in Brussel en Den Haag en is momenteel als promovendus verbonden aan het Duitsland Instituut van de Universiteit van Amsterdam.

Bij het vijftigjarig bestaan van de Belgische staat, in 1889, liet koning Leopold II een park aanleggen als geschenk aan de burgerij. In het Frans heet het park prozaïsch het Parc du Cinquantennaire, oftewel het ‘Vijftigjarig-bestaan-park’. In het Vlaams heeft het de jovialere naam Jubelpark.

Op 25 maart bestaat ‘Europa’ vijftig jaar – een jubeljaar. De Europese leiders hebben het voorbeeld van Leopold II, op wiens park zij regelmatig zicht hebben, niet nagevolgd. Om de verjaardag te vieren komen ze volgende week op uitnodiging van Unievoorzitter Merkel bijeen in Berlijn. Wij Europese burgers krijgen van de leiders geen park om in te wandelen, zelfs geen vrije dag. Hoogtepunt van de Berlijnse festiviteiten: de plechtige ondertekening van een voor ons bestemde Verklaring.

De verwachtingen omtrent dit verjaarscadeau zijn hooggespannen. Wat erin zit is nog geheim. Diplomaten onderhandelen tot het laatst over de tekst. Zoals elke poging tot Europese zelfdefinitie gaat ook deze Verklaring met conflicten tussen de hoofdsteden gepaard. Londen zag liever niet de euro als succes genoemd. Parijs vreesde een te hooggestemde lof van de uitbreiding. Warschau pleitte weer voor God en christendom. En allen hebben hun gedachten bij het hangijzer van het grondwetsverdrag.

Over één belangrijk punt bestaat niettemin overeenstemming, zo bleek vorige week donderdag tijdens het diner in Brussel waar Merkel een opzetje aan haar collega’s voorlegde. De Verklaring is er voor het publiek. Daar was volgens de Bondskanselier iedereen het mee eens. De tekst moet leesbaar en begrijpelijk zijn. Geen jargon dus, maar ‘close to the citizens’.

Het is zaak bij zulke pr-taal niet verveeld het hoofd te wenden. In meest letterlijke zin is er geen politiek zonder public relations. (Hannah Arendt meets Karl Rove.) De leiders hebben gelijk dat ze hieraan aandacht besteden. Ze weten dat ze gezamenlijke Europese verantwoordelijkheden hebben te nemen – de dag erna deden ze dat inzake het klimaat. Ze besluiten daartoe namens hun bevolkingen. Maar daar wringt het. De chefs ontberen een band met hun gezamenlijke publiek.

Een klein voorval onthult dat de aard van ‘Europa’ hier de inzet is. Tijdens genoemd diner pleitte de Italiaanse premier Prodi voor een verwijzing naar de méthode communautaire als een van Europa’s karakteristieken. De term ‘communautaire methode’ is onder eurogelovigen een codewoord. Wie het gebruikt, zegt daarmee: ik geloof dat het geheime recept van Europa’s successen zit in de bijzondere besluitvormingsmechanismen. Ook de Nederlandse regering heeft deze visie lang aangehangen.

Wat nu zei Merkel op Prodi’s verzoek dit wachtwoord in de verjaarsverklaring te vermelden? Aan tafel vermoedelijk ongeveer: ‘Sorry, Romano, dat snappen de mensen niet.’ Op de persconferentie na afloop zei ze: „Je kunt een term als ‘communautaire methode’ niet gebruiken. Hier ligt een taalkundige uitdaging.”

In dit dialoogje tussen de voormalige Commissievoorzitter en de Bondskanselier stuitten twee werelden op elkaar. Prodi maakte zich tot spreekbuis van de oorspronkelijke bureaucratische wereld van Brusselse ambtenaren, diplomaten en lobbyisten; deze gedijen bij ontoegankelijkheid, dichte deuren en jargon. Merkel sprak namens een zich ontwikkelende Europese politieke wereld van regeringen, parlementen, bevolkingen en burgers. Deze eisen inzicht en helderheid, anders is publieke verantwoording niet mogelijk. Het is de Unie als internationale organisatie tegenover de Unie als prille politieke orde. Of ook: de Unie die een verdrag heeft tegenover de Unie die een grondwet wil. (Zo bezien was de term grondwettelijk verdrag geen slecht compromis.)

Toegegeven, de opvatting van de Unie als internationale organisatie komt in twee varianten. Londen en Kopenhagen zien in Europa samenwerkende soevereine staten; voor Prodi c.s. is het een speciaal, ‘supranationaal’ beestje. Toch delen deze varianten een houding.

Ter illustratie terug naar een ander diner, maart 2003: Giscard d’Estaing eet bij Blair in Londen. In zijn tas heeft de Conventievoorzitter een concept-preambule voor het grondwetsverdrag, waarin staat dat Europa gedeeltelijk „op een federale basis” rust. Voor mededingingspolitiek of de euro in uw portemonnee is dit een evidentie. Niettemin, dikke rode streep van Tony door het ‘F-woord’. Giscard bond in, want hij wilde Londen aan boord. Het alternatief voor federaal? Dat werd het oude communautair. Commissie en Europarlement blij (onze unie blijft speciaal) en Blair gerustgesteld (want dat snapt toch niemand). Alleen Giscard baalde: hij wilde dat de grondwet onze Europese situatie zou vangen in verstaanbare woorden. Nu bleef het verstoppertje spelen met de feiten – een minachting van het publiek, dat zich niet laat foppen.

De botsing tussen Europa als internationale organisatie en Europa als politieke orde zal de komende jaren onherroepelijk doorgaan. Ook Nederland moet hierin positie vinden. Het maakt weinig verschil of de bevroren grondwet toch weer verdrag wordt genoemd. De onderliggende druk verdwijnt niet. Die druk is dat de besluiten die de Unie neemt zo ingrijpend zijn geworden voor al haar 500 miljoen inwoners, dat ze niet kunnen worden gedragen wanneer ze onzichtbaar of ongezien tot stand komen. Bij monde van Merkel erkennen de leiders (inclusief Blair en Balkenende) dit nu onomwonden. Met of zonder grondwet, Europa blijft op zoek naar een publiek.

Deze stelling wil ik langs drie lijnen toelichten: het spel, de spelers, het publiek. Steeds met suggesties voor wat dit voor Nederland betekent.

Het spel

Eerst het Europese spel. In een halve eeuw is dit van aard veranderd, terwijl de taal waarmee we erover spreken dezelfde bleef.

Europa werd geboren als project, een bouwproject. Op de puinhopen van de Tweede Wereldoorlog zou een nieuwe orde worden gebouwd, de ‘Europese constructie’. Het begon met een Gemeenschap voor Kolen en Staal. Op 9 mei 1950 nodigde de Franse minister Schuman andere landen ervoor uit; dit was Europa’s echte geboorteakte, zeven jaar voor het Verdrag van Rome. De termen ‘project’ en ‘constructie’ begeesterden zowel oorlogsmoede federalisten als pragmatische social engineers. Onder ditzelfde gesternte werd in 1957 de Economische Gemeenschap opgericht. Daarmee gaven de zes stichtende landen zich een marktorde en, naar spoedig bleek, een rechtsorde.

In de bouwmetafoor wordt Europa een meccanodoos, een beschutte wereld voor politicologisch ingenieurs. Een spelletje voor liefhebbers. Het nodigt niet uit tot meedoen en vraagt niet om publiek. Tijdens de Koude Oorlog gaf dat niet. We deden aan economische integratie: btw-harmonisatie, staalprijzen, visquota. West-Europa, het knutselende neefje, leefde onbezorgd onder de veiligheidsparaplu van Uncle Sam. De grote politiek was ver; de tijd stond stil.

Op 9 november 1989 sloeg de geschiedenis in. De Berlijnse Muur viel, het wilde oosten lag open. Plots moesten de Europeanen zelf verantwoordelijkheid nemen voor de situatie op hun continent. Dat was wennen. In december 1989 noemde de Britse minister Douglas Hurd het per IJzeren Gordijn gespleten Europa een systeem „under which we’ve lived quite happily for fortyyears.” Maar deze game was over. Ineens waren er oorlogen op de Balkan en jonge democratieën die aanklampten. Daarna terrorisme van eigen bodem, economische globalisering, Amerikaans avonturisme, een dreigende energiecrisis.

Europa ontwaakte schoksgewijs. In Maastricht werd de knusse Gemeenschap een monetaire en politieke Unie (1992), haperend bijgeplust in ‘Amsterdam’ (1997), ‘Nice’ (2001) en de gestrande grondwet (2004). Geconfronteerd met de schokken van buiten namen de leiders steeds meer gezamenlijke verantwoordelijkheden (euro, buitenlandse politiek, milieu, immigratiebeleid...) en stutten ze die op sterkere instellingen. Anders gezegd: sinds de breuk van 1989 is Europa bezig zichzelf vorm te geven als gezamenlijk antwoord op historische gebeurtenissen.

Voor Europa is dit een nieuw spel: politiek. De beslissingen die de Unie neemt en de vitale belangen waarin ze trancheert, leggen een grotere druk dan voorheen op de noodzaak van publieke instemming. In tegenstelling tot een knutselproject is politiek een dwingend spel. Het raakt allen en het vraagt allen om steun. Wie zich eraan onttrekt, plaatst zich buiten de werkelijkheid. Europa is Legoland voorbij.

Voor Nederland blijkt dit lastig. Het spel van markt en recht beheersen wij vanouds beter dan het spel van de politiek. Onze Haagse politici functioneren als piecemeal-engineers in een ambtelijke consensuscultuur. Deze politieke stijl heeft verdiensten, maar past slecht bij een Europese arena waar hard en soms theatraal wordt gestreden. Vandaar de verzuchting bij onze buitenlandspolitieke elite: moet dit echt? Er is nostalgie naar de overzichtelijke Koude-Oorlogswereld waarin ambtenaren en diplomaten onze handelsbelangen in Brussel behartigden.

Dit onbehagen is na het referendum door de regering officieel vertaald als: Europa gaat te snel. Dit standpunt wordt buiten Nederland slecht begrepen. Het is namelijk gevat in de taal van het oude spel. Het erkent niet dat Europa geen bouwproject meer is, maar een steeds bijgesteld antwoord op gebeurtenissen. Die gaan snel.

Neem de laatste uitbreidingen. „Veel te snel gegaan. Die Brusselse ambtenaren wilden zeker over meer mensen regeren. En kijk nu hoe de Polen onze banen inpikken.” Zo luidt het volksgevoel (door Den Haag matig weersproken). Het punt is: de druk op onze arbeidsmarkt is geen gevolg van de uitbreiding, maar van de ineenstorting van de Oost-Europese communistische regimes. Tot de uitbreiding werd beslist – en wel door de vijftien nationale regeringsleiders gezamenlijk en de vijftien nationele parlementen afzonderlijk – om de onzekere toestand aan onze oostgrens in het gareel te krijgen. Geen overhaast meccano, maar een politiek-historische zet.

De spelers

Over, ten tweede, naar de Europese spelers. Het spel van de politiek vraagt om politici, om personen die beslissingen voor het collectief nemen en uitdragen. Wie stuurt Nederland het Europese veld op? Het misverstand is dat dit alleen ‘onze vrouw in Brussel’ Neelie Kroes en ‘onze mensen in het Europees Parlement’ zouden zijn. De Commissie doet vooral voorstellen. Het Parlement is controleur en medewetgever. Belangrijk, maar ze kunnen op hun eentje weinig besluiten (waarbij Kroes’ post overigens een uitzondering is).

Ook het grondwetsverdrag betekent niet meer macht voor ‘Brussel’. Wel voor de Unie als politieke orde als geheel – iets heel anders. Neem de voorgestelde Europese ‘minister van Buitenlandse Zaken’. Goed voor eenduidiger Europees optreden in de wereld, maar die minister gaat heus niet zomaar uit onze naam bij Condi Rice op de thee. Hij of zij blijft afhankelijk van de instemming van de 27 landen.

De belangrijkste Europese politicus uit Nederland is daarom premier Balkenende. Die is lid van de Europese Raad van regeringsleiders. Sinds zijn oprichting in 1974 neemt de Europese Raad alle belangrijke besluiten van de Unie – over uitbreiding, verdragswijziging, budget. Daarmee is hij prima te beschouwen als de Europese regering. Een regering die niet elke week in een Trêveszaal vergadert, maar circa vier maal per jaar tijdens een ‘Top’.

Iets soortgelijks geldt voor de nationale vakministers. Die vergaderen periodiek in Brussel in ‘raden’. Daar nemen ze – soms alleen, soms in samenspraak met het Europees Parlement – bindende besluiten, bijvoorbeeld over de euro of schonere lucht. De meeste van onze ministers spelen dus ook Europees.

Belangrijk: nationale ministers moeten de in Brusselse raden genomen besluiten thuis, voor eigen parlement en bevolking, als Europese besluiten verdedigen – ook wie zelf is overstemd. Dat maakt onze Tweede Kamer nu al tot een Europese instelling. Ze controleert ministers en minister-president in hun Brusselse rol. Dat zijn nog 150 Europese spelers uit ons land erbij. Tijd dat ze de kleedkamer uitkomen.

Deze voorstelling van zaken verschilt van het beeld dat zowel eurogelovigen als eurosceptici oproepen. De eersten bepleiten blind ‘versterking’ van Commissie en parlement uit naam van ‘slagvaardigheid’ en ‘legitimiteit’; de laatsten zien overal ‘bemoeienis’ met nationale bevoegdheden door een ‘superstaat’. Nederland is de afgelopen jaren van de eerste in de tweede ideologie getuimeld. Dat is minder gek dan het lijkt. Beide partijen delen hetzelfde misverstand. Of ze het een zegen of een vloek vinden, ze doen alsof het Europese spel alleen op Brusselse velden wordt gespeeld. Maar zoals voormalig advocaat-generaal Ad Geelhoed van het Europees Hof van Justitie zei: “Het lelijke beest zit al in de woonkamer.” (NRC Handelsblad, 30 september 2006)

Het publiek

Dit brengt ons, ten derde, op het Europese publiek. De vraag zou kunnen zijn: Wie opent het publiek de ogen? Wie zegt: Mensen, het beest zit er al? Toch is dat de verkeerde vraag. Het aardige van publiek – of het nu toneel, voetbal of politiek betreft – is dat het eigener beweging komt kijken. Omdat het geboeid is. Omdat er wat te beleven valt: emotie, spanning, gebeurtenissen. Valt er niets te beleven, dan blijven de theaterzalen, de stadions en de opiniepagina’s leeg. Daar helpt geen goedkope statribune bij.

Zo is het met Europa anno 2007. Haast niemand komt kijken. Te saai. Ligt dat aan het publiek? Aan de spelers? Aan het spel? Men voelt hoe de termen in elkaar grijpen. Een acteur staat niet graag voor een lege zaal. Voetballers spelen liever niet voor lege tribunes (zie de existentiële nood van de grote Italiaanse clubs deze maanden). En politici zonder kiezers, zonder openbare mening, zonder demonstranten – dat worden ambtenaren. Het Berlijns verjaarscadeau van de Europese leiders aan ons is dus ook een cri de coeur.

Hoe maak je de massa tot publiek? In de westerse politieke traditie zijn hiervoor twee routes. De Griekse route: burgerschap. Je laat mensen meebeslissen en geeft hun rechten. De Romeinse route: brood en spelen. Je geeft hun geld en spektakel.

De Griekse route is door Europa bewandeld. Stap één was kiesrecht. Bezorgd om de publieke onverschilligheid besloten de regeringsleiders in 1974 tot oprichting van een direct verkozen parlement. Zo kregen we rechtstreeks invloed op Europese politiek. Toch leidde dit niet vanzelf tot meer belangstelling. Stap twee was burgerschap. ‘Maastricht 1992’ maakte allen met de nationaliteit van een lidstaat ‘Europees burger’. Dit hielp evenmin. De meeste mensen zijn na anderhalf decennium niet van hun Europees burgerschap op de hoogte. Reizen zonder paspoort, je vrij vestigen op het Franse platteland, je moeder laten opereren over de grens: we namen het voor kennisgeving aan. Misschien moeten deze Europese rechten worden gekrenkt eer ze, met het Hof dat erover waakt, worden gewaardeerd.

Via de Romeinse route naar publiek zijn allereerst de boeren aan Europa gebonden. Het beruchte gemeenschappelijke landbouwbeleid – vaste prijsafspraken, productiesteun – was brood. Niet toevallig weten de boeren de weg naar Brussel al decennia te vinden voor demonstaties; een betrokkener publiek kun je niet wensen. De variant spelen is weinig beproefd. Hoogstens een enkel initiatief in de ruimtevaart. Maar, zoals de Romeinse keizers begrepen, spektakel kan ook zitten in de machtsgreep zelf. Kroes pakt Microsoft aan / Zalm waarschuwt Fransen voor laatste keer / Parlement stuurt Buttiglione naar huis. Ja, dan komen we kijken.

Voor Nederland ligt hier een grote vraag. De bevolking stemde nee tegen het grondwetsverdrag. Na anderhalf jaar is volgens de twintig landen die wel ratificeerden nog onduidelijk wat wij bedoelden. Het grondwetsverdrag niet, wat wel? Zeker, er is nog debat. Maar een helder antwoord is onwaarschijnlijk. De redenen om nee te stemmen liepen uiteen. Er komt echter iets bij. Het Nederlandse onbehagen is nationalistisch. Het raakt niet aan specifieke regels, maar aan het spel zelf.

Typerend is de populaire klacht over ‘Brusselse bemoeizucht’. Die gaat dieper dan die over ‘Haagse regelzucht’. Terwijl de mopperaars Den Haag erkennen als onze wetgever, wordt de Brusselse regel niet eens erkend als van ons (want waar bemoeien ze zich mee?).

Tijdens een debat tussen enkele Nederlandse politici, op 27 februari in Brussel, pleitte CDA-senator René van der Linden voor een tweede referendum. Niet over een aangepast grondwetsverdrag, maar over de vraag: vindt u dat Nederland lid moet blijven van de Europese Unie? Van der Linden ondervond weinig bijval en moest doen of het een grapje was.

Toch sloeg hij de spijker op zijn kop. De grondvraag voor de Nederlandse bevolking luidt op enig moment: wilt u deel uitmaken van het Europese publiek?

Zo ja, dan is dit het spel dat we/ze spelen. We kunnen best een klein dingetje veranderen – want we vinden het leuk als u meedoet – maar grosso modo gaat het spel als volgt. We reageren gezamenlijk op gebeurtenissen, en daarvoor hebben we als Unie een regering, een parlement, ambtenaren en een hof. De Europese regering neemt tijdens toppen en raden, namens alle afzonderlijke nationale parlementen en bevolkingen, de besluiten; het Europese parlement spreekt en beslist mee namens de gezamenlijke burgers; de Brusselse ambtenaren doen de voorstellen; en het Europese Hof houdt alles in de gaten. Er is ook een Europees publiek. Dat kijkt toe, opinieert en demonstreert. Het spreekt tijdens nationale en Europese verkiezingen, als het beslist wie de velden op mag. Het kan de spelers veranderen, maar het spel niet.

Als het u verveelt: de voorstelling is niet verplicht. U kunt ook gaan schaken of vissen, samen met Noorwegen bijvoorbeeld.

Alleen met die grondvraag kan de bevolking van de feiten – het beest in de woonkamer – worden doordrongen. Dat vereist twee zaken. Een verantwoordelijke regering, die haar lot aan de uitslag verbindt. En het publieke verlangen: liever meedoen dan buitenspel staan.

(Met dank aan Tom Eijsbouts en Hans Kribbe)