Met genocide kom je niet makkelijk meer weg

Dankzij de groei van het aantal internationale tribunalen lijkt de cultuur van straffeloosheid voor wandaden op zijn retour. Maar de internationale rechtsorde blijft afhankelijk van de heersende politieke situatie.

Internationale rechtspraak zit sinds begin jaren negentig in de lift. Maar de groei naar inmiddels zo’n 25 hoven valt tot nu toe alleen de kenners van afkortingen op (zie webverwijzing). Opvallende nieuwkomers zijn de speciale Hoven voor Sierra Leone, Cambodja, Rwanda en Oost-Timor. De meest bekende: het Joegoslaviëtribunaal van de Verenigde Naties. Het meest exotisch: het Gerechtshof voor de Andesgemeenschap. Het saaist: het Gerechts- en Arbitragehof van de Organisatie voor de Harmonisatie van Ondernemingsrecht in Afrika.

Is er een pikorde? Een trend om verdachten elders ‘voor het gerecht te slepen’? Zoals met Pinochet, Kissinger, Sharon en Bouterse vergeefs is geprobeerd en met Milosevic en Charles Taylor lukte? Of blijven de trage processen tussen staten de toon zetten, zoals Bosnië tegen Servië (veertien jaar)? ‘Juridisering’ van internationale verhoudingen neemt toe. De ‘cultuur van straffeloosheid’ voor wandaden zou op z'n retour zijn. De afgelopen vijftien jaar was er een stroomversnelling waarvan mensenrechtenjuristen vrolijk werden. Een gevolg van het einde van de Koude Oorlog en de welvarende, ontspannen jaren negentig waarin onder leiding van Francis Fukuyama zelfs over het einde van de (politieke) geschiedenis werd getheoretiseerd.

Desondanks bestaat in 2007 de internationale rechtsstaat alleen in contouren, die sterk afhankelijk zijn van de politieke conjunctuur. Bij machtsevenwicht en economische welvaart zijn geschilbeslechters in toga eerder welkom op het internationale toneel dan bij depressie en blokvorming.

Eind vorige maand gebeurde op dat toneel iets bijzonders. In het Haagse Vredespaleis stak het oudste en meest eerbiedwaardige rechtsprekende instituut van de VN, het Internationale Gerechtshof, het naar succes hunkerende Joegoslaviëtribunaal een enorme veer in de hoed. Servië werd veroordeeld om ook écht te doen wat het VN-tribunaal eiste: de gezochte generaal Mladic uitleveren. Het hof citeerde uitgebreid uit de bewijzen die het tribunaal over genocide had verzameld en verleende er zo gezag aan.

Op de tribune van meelezende volkenrechtkenners werden de vulpennen haastig open geschroefd: het oude permanente hof steunt het nieuwe tijdelijke tribunaal! Hoogleraar volkenrecht dr. N. Schrijver noemde het „gouden woorden”. Het hof (anno 1946) heeft zó veel meer gezag, dat de druk op Servië nu hoger is geworden dan het VN-tribunaal (anno 1993) ooit zelf had kunnen klaarspelen. De gedeeltelijke veroordeling door het hof wegens het niet helpen voorkomen van genocide bij Srebrenica is een permanente smet op het land. Rehabilitatie zou wel eens kunnen plaatsvinden door uitlevering aan het VN-tribunaal. Als dat gebeurt boeken de twee internationale hoven in Den Haag een dubbel succes. Als het uitblijft is er zo een dubbel mandaat om de Veiligheidsraad in te schakelen.

Dergelijke dynamiek is zeldzaam. Maar dat het idee van internationaal rechtelijke aansprakelijkheid zowel voor staten als individuen opgang doet, staat buiten kijf. Met misdaden tegen de menselijkheid, genocide of folteren kom je niet meer makkelijk weg. Ook het eigen land is geen toevluchtsoord meer. Als doorbraak geldt de oprichting van het Internationale Strafhof in 1998, waaraan inmiddels 104 landen zijn verbonden. Ondanks tegenstand van de VS, die actief proberen landen van ratificatie te weerhouden. De VS zien de rechtsmacht van het Strafhof over Amerikaanse onderdanen, in het bijzonder militairen, als inbreuk op de eigen soevereiniteit.

In dat Strafhof (ICC) komt driekwart eeuw rechtspolitiek trekken en duwen met oorlogsmisdadigers samen. Van geallieerde ambities om de Duitse keizer Wilhelm te vervolgen, via de Neurenberg- en Tokioprocessen tegen de nazi's en Japanners, naar de Joegoslavië- en Rwandatribunalen van de jaren negentig. Een keerpunt vormde een uitspraak van het Britse Hogerhuis in 2000. De ‘Law Lords’ oordeelden dat oud-legerleider Pinochet aan Spanje uitgeleverd mocht worden omdat het VN-folterverdrag tot berechting in Madrid verplichtte. Pinochet wist door een zwakke gezondheid te ontkomen, maar de schrik zat er in. Sindsdien reisde geen regeringsleider met een kwaad geweten meer naar het buitenland zonder eerst de verdragen-databank te raadplegen.

Door de oprichting van het Strafhof is raadpleging van het statuut van het hof en de lijst deelnemende landen voldoende. Militairen, politici, regeringsleiders en burgers – iedereen kan zonder aanzien des persoons in Den Haag worden vervolgd voor zware oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid of genocide. Criterium: het eigen land is niet in staat of bereid te vervolgen. Dat had bij Pinochet zeker voor Chili gegolden.

En dat geldt volgens het Strafhof nu voor Soedan, dat onder druk staat om Darfur-daders naar Den Haag te sturen. Hoewel Soedan door de Veiligheidsraad verplicht is dat te doen, weigert het twee verdachten uit te leveren. Maar lang weigeren heeft een prijs, zoals Servië nu ondervindt. Binnenlandse politieke verhoudingen kunnen bovendien veranderen. Dat kan alsnog leiden tot uitwijzing naar Den Haag. De Amerikaanse tegenstand demonstreert echter dat het Strafhof geen universeel gezag toekomt en nog ver verwijderd is van processen tegen burgers uit echt machtige landen.

Een nieuwe ontwikkeling is dat alle staten die partij zijn bij het ICC zich hebben verplicht óók eigen onderdanen te vervolgen voor misdrijven die onder het Statuut van Rome vallen. Dat is, menen deskundigen, de échte trend van de laatste jaren. Nationale opsporingsinstanties en rechtbanken worden steeds vaker bevoegd gemaakt om internationale misdrijven aan te pakken. Ook als het geen verdachten uit eigen land zijn. Zo moesten twee Afghaanse verdachten zich voor de gewone Nederlandse strafrechter verantwoorden voor oorlogsmisdrijven in Afghanistan, een Congolese asielzoeker wegens foltering in Zaïre en een Nederlandse handelaar in chemische stoffen wegens hulp aan Saddam Hussein.

Humaniteit wint aan belang als rechtsnorm in de internationale gemeenschap, menen volkenrechtjuristen. Mensenrechtenverdragen worden door steeds meer landen geratificeerd, met als uitschieter de Rode-Kruis-verdragen die inmiddels door alle landen ter wereld zijn bekrachtigd. De tijd van ‘standard-setting’, het vastspijkeren van normen in verdragen, zou over z’n hoogtepunt zijn. De groei van het aantal internationale hoven en tribunalen en de toevloed van zaken, ook voor advies en arbitrage, kan duiden op een periode waarin rechtspraak belangrijker wordt. Zelfs China zou ratificatie overwegen van het BUPO, het VN-verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De wereld gaat inmiddels ook de milieucrisis te lijf met internationaal recht: het Kyoto-protocol. Zelfs bij terreur maakt het recht enige opgang. Er zijn (omstreden) VN-sanctielijsten tegen financieel verdachte organisaties. Daarover kunnen betrokkenen sinds kort ook klagen. Kennelijk is de behoefte aan internationale ordening niet beperkt tot strafrecht.

Maar of de lente in de wereld van hoven en tribunalen aanhoudt? Alleen als het politieke klimaat dat toestaat; er een gedeelde behoefte is misstanden in de wereld te corrigeren met juridische middelen. Plus de bereidheid zich zelf ook kwetsbaar op te stellen. En dat kan zomaar ophouden. Of het moet nog beginnen, zoals de VS met het Strafhof.

Voor dit artikel werd behalve met prof. dr. Nico Schrijver, Universiteit Leiden, ook gesproken met dr. Olivier Ribbelink van het T.M.C. Asser Instituut.

Een overzicht van alle hoven en tribunalen op www.pict-pcti.org.