Voorkom ruzie tussen Eerste en Tweede Kamer

Het is verstandig om een regeling in te voeren voor het beslechten van conflicten tussen de Eerste en de Tweede Kamer,

vindt J.J. Vis.

De nachtmerrie van de premier is geen werkelijkheid geworden – en de droom van de oppositie ook niet. Met minder dan 50 procent van de stemmen, maar toch met 41 van de 75 zetels zullen CDA, PvdA en CU het nieuwe kabinet voldoende steun kunnen leveren. Vergeleken met de 80 zetels van de drie partijen in de Tweede Kamer kan zelfs van een lichte vooruitgang gesproken worden – maar dat is schijn. De werkelijkheid is dat de senaat een hogere kiesdrempel heeft dan de Tweede Kamer. Dan is een gedetailleerde vergelijking onzuiver.

Wie voorlopig ook tevreden kan zijn is eenieder die niets aan de bevoegdheden van de Eerste Kamer wil veranderen. Want stel dat de oppositie in de Eerste Kamer de kans zou hebben gekregen het kabinet te dwarsbomen, dan zou ons parlementair bestel in een bedenkelijke problematiek terecht zijn gekomen.

Onze constitutionele founding fathers hebben nooit rekening gehouden met de kans dat een kabinet wel het vertrouwen van de Tweede Kamer zou hebben maar niet (meer) van de Eerste Kamer). Dan is sprake van een permanent conflict tussen beide Kamers.

Tegenover alle nederlagen die het kabinet in de senaat zou kunnen lijden, zouden Balkenende cum suis machteloos staan. Nieuwe verkiezingen voor de Eerste Kamer zouden niets oplossen want het electoraat – de leden van de Provinciale Staten – zou nog steeds onveranderd zijn gebleven. Nieuwe verkiezingen voor de Tweede Kamer zouden misplaatst zijn want met die Kamer heeft het kabinet geen conflict.

Voor een permanent conflict tussen beide Kamers biedt onze constitutie geen oplossing. Dat komt door het bizarre gegeven dat de vertrouwensregel in ons constitutioneel recht nooit serieus is gecodificeerd. Dat heeft weer te maken met de hoge ouderdom van onze Grondwet: geschreven vóór de vertrouwensregel volmondig werd geaccepteerd als parlementair gewoonterecht (1866-1868). De meeste jongere constituties (van de Duitse Bondsrepubliek en van de vijfde Franse Republiek) bevatten spelregels om een conflict tussen beide huizen van de volksvertegenwoordiging op te lossen. In gezamenlijk overleg moeten beide kamers tot een compromis komen.

In Nederland ontbreekt een dergelijk voorschrift. En denk maar niet dat de oppositie bereid is tot compromissen als de Grondwet overleg niet voorschrijft.

De geschiedenis kent weinig situaties waarin Eerste en Tweede Kamer faliekant tegenover elkaar stonden. Tot dusver waren de regeringscoalities meestal zo omvangrijk dat de kans daarop zeer klein was. Maar het politieke centrum wordt kleiner, partijen op de vleugels worden groter, de coalitievorming wordt moeilijker en het risico van tegengestelde meerderheden wordt steeds groter. Gisteren liep het goed af, maar niet met een royale marge.

Er komt nog een structurele risicofactor bij. Tot aan de laatste grondwetsherziening (1983) werd de Eerste Kamer partieel gekozen (om de drie jaar 37 respectievelijk 38 leden). Daardoor liep de Eerste Kamer altijd achter op de politieke actualiteit. Dat dwong tot enige bescheidenheid tegenover de altijd meer actuele Tweede Kamer; bovendien kon het kabinet altijd nog gebruikmaken van het recht om nieuwe verkiezingen voor de hele Eerste Kamer uit te schrijven; of daarmee een regeringsgezinde meerderheid zou worden verkregen viel van te voren uit te rekenen. Abraham Kuyper maakte in 1905 die rekensom toen hij de Eerste Kamer ontbond na de verwerping van een wetsvoorstel waarin aan de bijzondere universiteiten (de enige bestaande was toen nog de VU) het recht op ‘civiel effect’ werd verleend. De inmiddels gehouden verkiezingen van de Provinciale Staten hadden een confessionele meerderheid opgeleverd die Kuyper aan een confessionele meerderheid in de senaat hielpen.

In de afgelopen verkiezingscampagne is menigmaal beweerd dat ook een oppositionele meerderheid in de Eerste Kamer zich gematigd zou gedragen en dat het dus allemaal niet zo’n vaart zou lopen. De Eerste Kamer doet immers niets anders dan stemmen over door de Tweede Kamer aangenomen wetten. Verwerping door de Eerste Kamer is lastig maar niet rampzalig, zo kregen we te horen.

Daarbij werd verzwegen dat ook de begrotingen bij wet moeten worden goedgekeurd. Het verwerpen van een begrotingswet is een zwaar, maar geen ondenkbaar middel. In het verleden is het gehanteerd waarna de betrokken minister moest aftreden en zijn opvolger het beleid drastisch moest bijstellen. Zo verkreeg de Eerste Kamer grote invloed op belangrijke onderdelen van het beleid ook buiten het proces van wetgeving.

De kans dat Balkenende IV zoiets overkomt is door de uitslag van gisteren vrijwel nihil. Op langere termijn is het risico wel wat groter geworden. Het lijkt verstandig een regeling in te voeren voor beslechten van conflicten tussen beide Kamers en de Eerste Kamer het begrotingsrecht te ontnemen. Ons parlementair stelsel zal er bedrijfszekerder door worden.

Mr. J.J. Vis is emeritus-hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, oud-senator voor D66 en oud-lid van de Raad van State.