De Eerste Kamer zegt ‘ja’ of ‘nee’

Senator Ed van Thijn legt uit hoe de Eerste Kamer werkt.

Daar word je bijvoorbeeld niet opgeslorpt door de Haagse hypes.

Senator ben je voor één dag in de week. Dat heeft het nadeel dat je er minder tijd aan kunt besteden dan misschien nodig is. Maar het voordeel is dat je met meer afstand naar de materie kunt kijken – en niet wordt opgeslorpt door Haagse hypes.

Dat neemt niet weg dat die ene dag (altijd een dinsdag) heel intensief is, omdat alles tegelijk gebeurt. Fractievergaderingen, commissiebijeenkomsten, woordvoerdersoverleg, laatste puntjes op de i en dan de zittingen zelf, vaak tot laat in de avond. Bij een overvolle agenda – een paar keer per jaar – beginnen de vergaderingen al de avond tevoren.

De Eerste Kamer houdt regelmatig thematische beleidsdebatten. Dit gebeurt op velerlei terrein, variërend van ‘de kloof tussen beleid en uitvoering’ tot ‘het imago van Nederland in het buitenland’, om twee voorbeelden te noemen uit mijn eigen dossiers.

Die debatten zijn minder politiek beladen dan aan ‘de overzijde’ (zoals bij ons de Tweede Kamer wordt genoemd), maar leveren juist daardoor vaak nieuwe inzichten op. Helaas worden ze doorgaans gekenmerkt door vrijblijvendheid: de Eerste Kamer kan niet echt een vuist maken.

Met moties wordt terughoudend omgegaan, omdat de Eerste Kamer de Tweede Kamer niet voor de voeten wil lopen. Dáár heerst immers het primaat van de politiek. Geen wonder dat de media zelden in de senaat te vinden zijn.

Maar dé kerntaak van de Eerste Kamer is de beoordeling van wetsontwerpen, op consistentie, kwaliteit en uitvoerbaarheid. Ook toetsen wij ze aan internationale verdragen.

Hier is van vrijblijvendheid geen sprake: de Eerste Kamer heeft het laatste woord. Bij een tegenstem is het wetsontwerp – waar vaak jaren aan gewerkt is – domweg van de baan.

Juist die lange, arbeidsintensieve voorgeschiedenis weerhoudt de Eerste Kamer ervan al te vaak aan de noodrem te trekken. Daardoor brengt ze zichzelf in een lastig parket. Want er zijn, anders dan in de Tweede Kamer, maar twee smaken: Ja of Nee.

Toch zegt de Eerste Kamer maar zelden zonder slag of stoot ja tegen een wetsontwerp. Het is schering en inslag dat belangrijke wetsontwerpen in de ogen van de fractiespecialisten, dwars door de partijen heen, te veel mankementen vertonen. Zeker als het om grote stelselwijzigingen gaat, zoals bijvoorbeeld het nieuwe zorgstelsel.

Sinds het advies van de Raad van State (helemaal aan het begin van het traject) zijn dan door de Tweede Kamer tientallen (sub)amendementen aangebracht, waar geen uitvoeringsspecialist naar heeft kunnen kijken. De regering doet daar nog een paar scheppen bovenop, door soms meer dan tien nota’s van wijzigingen door te voeren. Deze doen, alles bij elkaar, afbreuk aan de consistentie en uitvoerbaarheid, hét aandachtpunt van de Eerste Kamer.

De Eerste Kamer heeft zich inmiddels – ook zonder over het amendementsrecht te beschikken – een reeks van technieken eigen gemaakt om tóch de schade te beperken. Zo worden tijdens het debat zogenoemde technische novelles (in feite reparatiewetgeving) geëist. Ook worden diverse toezeggingen afgedwongen over de nog te nemen uitvoeringsbesluiten.

Het aannemen van een wetsontwerp wordt uiteindelijk óók ingegeven door politieke motieven. Het gaat, als puntje bij paaltje komt, regeringsfracties vaak té ver om een bevriende minister (of een bevriend kabinet) een gevoelige nederlaag toe te brengen.

Zo zijn onder Paars I en II en daarna, onder Balkenende I, II en III, tot treurnis van de oppositie nogal wat wetsontwerpen met één stem verschil over de eindstreep gekomen. Een van de schrijnendste voorbeelden was de Wet op de Kinderopvang. Iedereen wist dat de uitvoerbaarheid problematisch was, wat inmiddels ook is gebleken.

Bij dit soort controversiële wetsontwerpen is de hete adem van ‘de overzijde’ duidelijk voelbaar. Zo bestaat bij de PvdA, zélfs in oppositietijd, de vaste afspraak dat, als de Eerste Kamerfractie van plan is afwijkend te stemmen, de desbetreffende Tweede Kamerwoordvoerder éérst de gelegenheid krijgt het ingenomen standpunt in onze fractievergadering te komen toelichten.

Een wetsontwerp dat met één stem verschil sneuvelde, was dat over het referendum. Daarover sprak Hans Wiegel, in zijn inmiddels beroemde nacht, als enige van zijn fractie zijn veto uit.

Eenzelfde lot onderging, in 2005, de Grondwetsherziening die de weg had moeten effenen voor de rechtstreeks gekozen burgemeester. Omdat bij Grondwetsherziening een tweederde meerderheid vereist is, had de oppositie (PvdA, Groen Links en de SP trokken tijdens deze ‘avond van Van Thijn’ gezamenlijk op) een doorslaggevende stem.

Dit tegenstemmen – tegen de wil van de Tweede Kamerfractie van de PvdA in – werd ook gedaan omdat minister De Graaf de gekozen burgemeester al in 2006 overal in Nederland wilde doorvoeren. Dit terwijl er nog diverse onduidelijkheden waren over de bevoegdheden van de gekozen burgemeester. De oppositie tilde met name zwaar aan het voornemen om het politiebestel te centraliseren, waardoor de burgemeester eerder zou worden verzwakt dan versterkt, zoals was beloofd.

Inconsistent en niet uitvoerbaar, zeker niet binnen enkele maanden, vond de oppositie. Wij stemden tegen, nadat pogingen tot uitstel waren mislukt (met invoering in 2010 zouden we ingestemd hebben). Ons goede recht dacht ik zo, maar het huis was, ook in eigen kring, te klein.

Dat de Eerste Kamer er primair is om de kwaliteit van wetgeving te toetsen en niet om politiek te maken, werd dezer dagen nog eens door premier Balkenende benadrukt. Dat is waar. Het zou echter van grote naïviteit getuigen om te denken dat bij die toetsing politieke afwegingen in het geheel geen rol spelen.

Bij de eindafweging is nu eenmaal voor de één het glas half vol, voor de ander half leeg. Perfecte wetsontwerpen zijn er niet. De politieke positionering van fracties speelt uiteindelijk een voorname rol.

Natuurlijk: de politieke rol staat niet voorop. In de Eerste Kamer zullen geen moties van wantrouwen tegen ministers (laat staan een heel kabinet) worden ingediend. Dan zou zij haar boekje vér te buiten gaan. Toch kunnen er moeizame verhoudingen ontstaan, als de meerderheid van de Eerste Kamer na de verkiezingen van vandaag een kleur zou verschieten – en het net aangetreden kabinet Balkenende IV daar in een minderheidspositie zou komen.

Zo’n ‘minderheidskabinet’ (en dat is in Nederland sinds 1918 niet meer vertoond) zal zijn wetgevingsprogramma met wisselende meerderheden moeten zien te realiseren. Een moeilijke opgave, die in feite onmogelijk wordt als uiteenlopende partijen als VVD en SP gaan samenspannen – zoals de senatoren Rosenthal (VVD) en Kox (SP) hebben aangekondigd.

Maar ook als de soep niet zo heet gegeten wordt, zal het een heidens karwei zijn om de voorgenomen wetgeving in het Staatsblad te krijgen. Hoe dan ook: het wordt nog spannend in de Eerste Kamer. Zij moge dan niet het politieke primaat hebben, op het gebied van de wetgeving heeft ze wel het laatste woord.

En dat woord telt, zij het alleen op dinsdag.