EUROPA LEEFT ALS WIJ HET WILLEN

Laten wij beginnen met een simpele constatering: wat de Britse premier Harold Macmillan in 1957 zei over het Britse volk: 'you've never had it so good', gold toen ook al en geldt thans nog meer voor de rest van Europa. Macmillans uitspraak had betrekking op de sterk gegroeide welvaart. Die is sindsdien alleen nog maar toegenomen. Maar zijn uitspraak is ook van toepassing op andere terreinen: vrede, vrijheid, democratie. Toen in 1957 het Verdrag van Rome werd gesloten waren er dictaturen in West-Europa (Spanje en Portugal) en zuchtten Centraal- en Oost-Europa onder het juk van de Sovjet-Unie. De Sovjet-Unie bestaat niet meer en de democratie is hersteld of ingevoerd in de vroegere satellietstaten. Historisch gezien nog opmerkelijker is het feit dat Europa, althans het overgrote deel van Europa, al meer dan zestig jaar in vrede leeft. Een Fransman, een Brit of een Belg die in 1914 is geboren had in 1945, dus op zijn 31ste, al twee wereldoorlogen meegemaakt. Een landgenoot die in 1945 is geboren, leeft nu al twee keer zoveel jaren in vrede, vrijheid en voorspoed.

Hoe is deze gelukkige gang van zaken te verklaren? Daar valt veel over te zeggen en er zijn verschillende factoren die ertoe hebben bijgedragen (de NAVO de Amerikaanse betrokkenheid bij Europa en dergelijke), maar één ding is zeker: het proces van Europese integratie, dat geresulteerd heeft in de Europese Unie, heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. Dit brengt ons bij een tweede simpele observatie: de geschiedenis van de Europese Unie is een historisch succesverhaal. Dat kan geen euroscepticus ontkennen. Waar komt dan toch die euroscepsis, eurosclerose, euromalaise vandaan? Om deze vraag te beantwoorden moeten we verschillende ontwikkelingen onder ogen zien, sommige van lange, andere van korte duur.

Euroscepsis

Om te beginnen zijn de internationale verhoudingen die het proces van eenwording van Europa hebben gestimuleerd en mogelijk gemaakt, sinds de beginjaren sterk veranderd. De gedachte dat Europa zich moest verenigen, al was het maar om een einde te maken aan de vele oorlogen die het continent verscheurden, heeft een lange voorgeschiedenis. Abbé de St. Pierre schreef al in 1713 zijn Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe. Dat project kwam neer op een Europese Unie met Den Haag als hoofdstad. De Franse utopische socialist graaf de Saint-Simon schetste in 1814 een model voor een Europese integratie, met een Europees parlement. De beroemde Franse schrijver Victor Hugo introduceerde in 1848 het begrip 'De Verenigde Staten van Europa'.

Dat verenigde Europa kwam er echter niet, niet in de 18de eeuw en niet in de 19de eeuw en zelfs niet toen na de verschrikkingen van de Eerste Wereldoorlog (Verdun! de Somme!) de roep om 'nooit meer oorlog' steeds sterker en de oproep om tot een Europese statenorganisatie te komen veel krachtiger werden. Het mocht niet zo zijn.

De Tweede Wereldoorlog overtrof de Eerste nog in verschrikkingen.

Deze geschiedenis kan één ding duidelijk maken: de Europese eenheidsbeweging, die na 1945 meer succes had dan na 1918, werd eerst en vooral bezield door één motief: nooit meer oorlog. Dat verlangen bestond ook al in 1919, maar had toen geen succes. De vraag is dus waarom na 1945 wel lukte wat na 1919 niet mogelijk bleek. Het antwoord op die vraag is niet eenvoudig te geven, maar er is in ieder geval één gegeven zonder welk niets begrijpelijk is en dat is dat Europa na 1945 niet langer de wereldpolitiek bepaalde. Die werd nu bepaald door de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie en hun al snel ontstane en onstuitbaar groeiende conflict beheerste vele jaren de internationale verhoudingen. Zo maakte het Duitse vraagstuk, dat in 1945 nog allesoverheersend leek, al in 1947 plaats voor het Russische vraagstuk, dat doorgaans als het communistische gevaar werd aangeduid. En zo ontwikkelde Europa zich onder de beschermende koepel van de Koude Oorlog. Paul-Henri Spaak, de Belgische diplomaat die een van de grondleggers van Europa was, heeft ooit voorgesteld in Brussel een standbeeld op te richten voor Stalin, want volgens hem heeft alleen de angst voor Stalin Europa doen slagen.

De Koude Oorlog schiep dus de condities voor de integratie van Europa. Maar aan die Koude Oorlog kwam in 1989-1990 een einde en daarmee viel ook een belangrijke bindende factor weg. Inmiddels hadden zich ook andere grote veranderingen voltrokken. De Europese Gemeenschap was gegroeid van zes naar negen, naar tien, naar twaalf, naar vijftien leden. Na de val van de Muur kwamen er nog eens tien nieuwe leden bij en per 1 januari van dit jaar weer twee. Daarmee veranderde de Unie van karakter. Bij een club van zes viel er voor iedereen wat te halen, kon Frankrijk aan een verslagen, verdeeld en met schuldbesef overladen Duitsland gemakkelijk zijn wil opleggen en kon ook Nederland een rol van belang spelen. In de huidige constellatie kan dit niet meer. Beider gewicht is aanzienlijk geslonken.

Dat zijn de structurele factoren die tot de euroscepsis hebben bijgedragen, maar er zijn ook andere, incidentele factoren. Zo is er de gewoonte onwelgevallige maatregelen toe te schrijven aan de Europese Unie ('het moet van Brussel') en prettige ontwikkelingen aan de eigen succesvolle staatkunde. De euro is een succes maar wordt ook gezien als een probleem ('alles is zoveel duurder geworden'). De euforie over de val van het IJzeren Gordijn is verdwenen. Het spookbeeld van de Poolse loodgieter is er voor in de plaats gekomen. De uitbreidingstrein dendert maar door en ook de Turkse passagiers springen er straks op zonder dat wordt uitgelegd waarom dit nodig of wenselijk is en welke gevolgen dit heeft voor de burgers van de Europese Unie.

In het geval van Nederland kwam daar nog iets bij. Onze regering heeft naar het voorbeeld van Margaret ('I want my money back') Thatcher een grote strijd gestreden om een reductie op de Nederlandse bijdrage aan Brussel te verkrijgen en met succes: ons land kreeg een miljard terug. Daar is niets op tegen en het ligt voor de hand dat een regering waarvan de overige successen niet voor iedereen in het land even duidelijk zichtbaar waren, deze triomf breed heeft uitgemeten. Maar er zit ook een andere kant aan. Wie spreekt over strijd en victorie, moet niet verbaasd zijn dat zijn landgenoten de andere EU-landen niet primair beschouwen als vrienden maar eerder als vijanden en de medeleden als ladenlichters die ons land jarenlang een miljard hebben afgetroggeld. Wie wind zaait, zal storm oogsten.

Dat alles was dus niet bevorderlijk voor de liefde voor Europa. En toen gebeurde er nog iets: het referendum. Dit mag wel het dieptepunt in het Nederlandse Europabeleid worden genoemd. Er werd na veel overleg een Europees verdrag aangenomen en door de regering getekend. Dat verdrag kon rekenen op een zeer grote meerderheid in het parlement. Dat parlement is bevoegd verdragen te ratificeren en heeft dat in het verleden ook altijd gedaan. De Nederlandse grondwet kent geen referendum. Daarmee was de kous dus af. Althans zo ging het vroeger, maar in een vlaag van post-Fortuynistische verwarring werd toch besloten een, uiteraard niet bindend, referendum te organiseren, dat natuurlijk in de praktijk toch bindend zou blijken te zijn.

Wat toen volgde, was een ongekende comedy of errors. Het verdrag werd soms een grondwet genoemd, om het belang ervan te onderstrepen, en dan weer een verdrag, om de angst voor zoiets ingrijpends als een grondwet weg te nemen. Er kwam geld voor een campagne maar dat moest onder voor- en tegenstanders worden verdeeld. En er kwam nog veel meer geks. Waar het op neerkwam, was dat de regering twee dingen tegelijk zei: 1) het verdrag is heel belangrijk; zonder dat verdrag wordt de Unie onbestuurbaar, gaat op den duur het licht uit en komt er misschien weer oorlog; en 2) u hoeft helemaal niet bang te zijn voor het verdrag; het stelt eigenlijk niets voor en legt alleen maar vast wat allang de praktijk is; er verandert niets; gaat u rustig slapen. Hier geldt wat Abraham Lincoln zei: 'You may fool all the people some of the time; you can even fool some of the people all the time; but you can't fool all the people all the time'. Het Nederlandse volk, dat een onzekere toekomst voor zich zag en geconfronteerd werd met een onduidelijk beleid, dat zich zelden of nooit rechtstreeks over iets kan uitspreken en ook nu waarschijnlijk helemaal geen behoefte had gehad aan dit referendum, greep zijn kans. De regering wilde ja horen, dus zei het volk nee. Wat kon je ook anders verwachten?

De reactie op deze gebeurtenis was verrassend. De regering was radeloos want het volk was redeloos, maar het land was gelukkig niet reddeloos want het leven ging door en de politici gingen al snel over tot de orde van de dag. Dat is tot nu toe zo gebleven. Een periode van bezinning en reflectie werd afgekondigd, maar de vruchten daarvan vielen nog niet van de boom. 'The rest is silence', letterlijk en figuurlijk. In de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen viel over Europa geen woord te horen. Regering en parlement hullen zich in een vorm van stilzwijgen waaraan menig Trappistenklooster een voorbeeld zou kunnen nemen. Maar dit kan niet zo blijven, want voor de EU geldt wat Galileo Galilei over de aarde zei: 'En toch beweegt ze!' De vraag is dus: hoe nu verder?

Verbreding of verdieping

De toekomst van de Europese Unie wordt beheerst door twee vraagstukken die in eurojargon bekend staan als verbreding en verdieping. Die twee ambities en de spanning daartussen gaan terug tot het Verdrag van Rome zelf. De preambule van dat verdrag noemt als doelstelling 'de grondslagen te leggen voor een steeds hechter verband tussen de Europese volkeren' - dat is dus de verdieping - en roept 'de overige Europese volkeren die hun idealen delen' op 'zich bij hun streven aan te sluiten' - dat is de verbreding. De twee idealen zijn niet logischerwijs tegenstrijdig maar ze zijn wel moeilijk te combineren. Dat was echter in 1957 minder duidelijk dan nu. Om de betekenis van deze doelstellingen te begrijpen moeten we ze dan ook in hun historische context bezien.

Het Verdrag van Rome was een poging om na het échèc van de Europese Defensie Gemeenschap het Europese integratieproject nieuw leven in te blazen. Nu de klassieke weg van politiek-militaire samenwerking onbegaanbaar was gebleken moest een ander pad worden ingeslagen: dat van economische integratie. Het model was niet meer dat van de Verenigde Staten van Amerika maar van de Duitse 'Zollverein' uit de 19de eeuw (al had die niet tot de Duitse eenheid geleid). Het ideaal van een ook in politiek opzicht verenigd Europa bleef echter bestaan.

Het andere beginsel van de Europese eenwording, namelijk dat de Gemeenschap open staat voor alle democratische landen van Europa, leek daar toen niet mee in strijd, want in 1957 waren er niet zoveel democratische landen in Europa. Spanje was een dictatuur onder Franco en Portugal onder Salazar. De andere helft van Europa - en zelfs een deel van Duitsland - viel onder de knoet van het Kremlin. Als gevolg van de Koude Oorlog was uitbreiding van de Gemeenschap op grote schaal decennialang dus een theoretische kwestie. Na de gebeurtenissen van 1989-1990 is de vraag wie erbij horen echter een actuele kwestie geworden.

De verantwoordelijke politici, diplomaten en ambtenaren hebben gekozen voor een pragmatische benadering van dit vraagstuk. Dat past in de traditie van de Europese Gemeenschappen. 'Europa' is na 1945 ontstaan en ontwikkeld met vallen en opstaan, zonder een blauwdruk van de toekomst. Dat is goed want anders was men waarschijnlijk niet ver gekomen, maar het is ook waar dat die pragmatische aanpak was gebaseerd op een onuitgesproken veronderstelling over wat Europa is. Hierbij dacht men namelijk aan West-Europa en, ooit, in de verdere toekomst, aan Midden-Europa. De grenzen van het grondgebied dat Europa volgens die opvatting zou kunnen omvatten zijn thans bereikt en naar veler mening zelfs overschreden. Dit betekent dat de oorspronkelijke conceptie van de Europese Gemeenschap als 'een steeds hechter verband' ter discussie komt te staan. Wij kunnen dan ook niet verder zonder de vraag te stellen naar de finaliteit, naar het einddoel van het Europese project. Daarmee komen wij bij het tweede grote thema van dit moment: de verdieping van de Europese Unie.

Waar de uitbreiding van de Unie, tegen de oorspronkelijke verwachtingen in, zich op grote schaal heeft voltrokken - binnen een halve eeuw werd het aantal lidstaten viereneenhalf keer zo groot - is de verdieping, in de zin van een steeds verdergaande integratie, tegen de verwachting in, een mislukking geworden. De gedachte van een Verenigde Staten van Europa, naar het model van de Verenigde Staten van Amerika, is een illusie gebleken. De eerste die deze conceptie principieel, resoluut en eloquent van de hand heeft gewezen, was de Franse president Charles de Gaulle. In zijn vermaarde televisie-interview met Michel Droit uit 1965 zei de Gaulle: 'Natuurlijk kunnen wij op onze stoelen gaan staan dansen en roepen ” Europa! Europa! Europa!”, maar dat leidt tot niets en dat betekent niets. Daarom zeg ik nog eens: wij moeten de dingen nemen zoals ze zijn. Hoe zijn ze? Er bestaat een land Frankrijk, dat valt niet te betwisten, het is er. Er is een land Duitsland, het valt niet te betwisten, het is er. Er is een land Italië, een land België, een land Holland, een land Luxemburg en iets verder weg is er een land Engeland en een land Spanje. Landen zijn het. Zij hebben hun geschiedenis, zij hebben hun taal, zij hebben hun manier van leven'.

Een kwart eeuw na De Gaulle werden deze ideeën in vrijwel identieke termen herhaald door een andere krachtige politicus, Margaret Thatcher. Op 20 september 1988 hield zij, toen nog premier, een rede die als 'The Bruges speech' bekend zou worden. Op de van haar bekende, ongemeen duidelijke en krachtige toon rekende zij af met de dromen en illusies over een verdere eenwording. De Gaulle en Thatcher hadden gelijk. Het Europa van de federalisten is er niet gekomen en zal er ook niet komen, in ieder geval niet in de afzienbare toekomst. Het Europa van nu is het Europa der staten. De Verenigde Staten van Europa zijn een utopie gebleken.

Realisme en utopisme

Dit, zo kan men zeggen, is de realistische visie want, zo luidt de redenering, de geschiedenis laat zien dat Europa nu eenmaal anders is dan Amerika, dat staten en naties het lot van Europa bepalen en dat ook altijd zullen blijven doen. Maar hoe realistisch is dit standpunt eigenlijk precies? Daarover valt veel te zeggen, maar het is in ieder geval goed iedere discussie over dit onderwerp te beginnen met een bij uitstek realistische en historische observatie: de huidige natie-staten, hoe oud ze ook zijn - althans sommige - en hoe bestendig ze ook zijn - zij het niet alle - die staten komen niet voort uit de natuur, maar zijn het product van de geschiedenis. Ze zijn enige tijd geleden ontstaan, sommige iets meer dan een eeuw, andere enkele eeuwen geleden. Maar of ze nu ouder of jonger zijn, ze zijn er in ieder geval niet 'altijd' geweest. Het is goed dit te beseffen, want de huidige staten hebben zoiets vertrouwds, dat wij ze welhaast als vanzelfsprekend zijn gaan beschouwen. Maar dat zijn ze niet.

De naties zijn scheppingen van de geest, 'imagined communities' om de gelukkige term van de politicoloog Benedict Anderson te gebruiken. Ze zijn, om zo te zeggen, 'geconstrueerd'.

Dat geldt voor alle Europese landen. Toen de Italiaanse politicus en leider van de Italiaanse eenheidsbeweging, Cavour, in 1866 de Oostenrijkers had verjaagd uit Italië zei hij: 'Wij hebben nu Italië geschapen; onze volgende taak is Italianen te scheppen'. De Franse staat is vele eeuwen ouder dan de Italiaanse maar de Franse natie niet. De Amerikaanse historicus Eugen Weber heeft laten zien hoe de boeren in Frankrijk, die vóór 1870 voor het overgrote deel niet eens Frans spraken, tussen 1870 en 1914 werden omgesmeed tot Fransen. Peasants into Frenchmen, luidt de pakkende titel van zijn boek hierover. Een soortgelijke studie over ditzelfde proces in Groot-Brittannië heeft als ondertitel Forging the Nation. Ook uit deze woorden blijkt duidelijk dat het hier ging om een van bovenaf opgelegd proces. De natie-staat ontstond niet spontaan, maar was het product van een politieke wil.

De consequenties van deze observatie zijn groot. Het betekent immers dat de naties zullen bestaan zolang de mensen dat willen. Of ze dat willen, is voor een deel een kwestie van ideeën, voor een ander deel van belangen. Dat de negentiende-eeuwers zo vurig geloofden in de natie-staat kwam deels door een sterke indoctrinatie met nationalistische ideeën, maar voor een ander deel ook doordat de staat steeds meer voor zijn inwoners ging doen. De situatie is thans in beide opzichten anders. De nationalistische ideologie heeft na twee wereldoorlogen veel van haar aantrekkingskracht verloren. Ook is het belang van de burger bij de staat afgenomen. Regionale en supranationale organen hebben al veel functies van de nationale staat overgenomen. De tegenstelling tussen realisme en utopisme is daarom te simpel. Het zou verkeerd zijn op de herontdekking van de bestendigheid van de natie-staat te reageren met een Europa-is-een-illusie-politiek en als enig alternatief voor een federaal Europa een kopie van het Europa van het Wener Congres te propageren. Het Europa van na de Koude Oorlog kan geen replica zijn van het Europees Concert van Metternich. Dat zou niet realistisch zijn, omdat de krachten van het historisch proces in een andere richting werken. Met iedere vorm van overdracht van een deel van zijn soevereiniteit naar een regionaal dan wel een supranationaal orgaan verliest de staat immers iets van zijn macht en neemt de functie van de natie-staat af. Dit proces is onomkeerbaar.

Dit alles is slechts één kant van de zaak, de kant van het belang. De andere kant is die van de wil. Dat Europa niet bestaat, omdat er geen Europese identiteit bestaat, is een veelgehoord bezwaar tegen de mogelijkheid van een Europese politiek. Ook dat is realistisch en dus juist, maar - alweer - in het licht van de geschiedenis verliest het argument aan betekenis. Als de Europese naties, zoals wij thans steeds meer beseffen, producten zijn van wil en verbeelding, 'imagined communities' om die term nog eens te gebruiken, dan is het ook niet onmogelijk om een andere gemeenschap te willen en te bedenken, de Europese. Wat de Franse denker Ernest Renan in zijn beroemde rede Qu'est-ce qu'une nation? heeft gezegd over de natie, namelijk dat die niet gebaseerd is op taal of ras maar op het verleden en de wil een natie te zijn, geldt ook voor Europa.

Zoals de Fransen met succes hun 'Fransheid' hebben bedacht en geconstrueerd - bij de Italianen is dat minder goed gelukt - zo kunnen de Europeanen, als zij dat althans willen, een 'Europeesheid' bedenken. En de Europese regering - 'Brussel' - kan dat proces stimuleren, precies zoals de nationale regeringen dat deden in de negentiende eeuw en om dezelfde redenen, want als Europa te ver van de burgers afstaat en niet meer betekent dan regels en bureaucratie, dan zal de belangstelling voor Europa verzwakken en de wil tot samenwerking afnemen. Zonder wil en verbeelding was Europa na 1945 niet tot stand gekomen en die wil en verbeelding zijn ook nu nodig. Het is daarom van belang dit proces verder te stimuleren en ideeën te ontwikkelen over de beste manier om dit te doen.

Aangezien de verdere verbreding van de EU moeilijk te combineren valt met de noodzakelijke verdieping zal, na zoveel jaren aan het eerste prioriteit te hebben gegeven, nu het tweede voorrang moeten krijgen. Dat betekent een moratorium op verdere uitbreiding, zoeken naar alternatieven voor een volledig lidmaatschap en heroverweging van de institutionele veranderingen (de grondwet) die nodig zijn om tot een betere bestuurbaarheid van de EU te komen. Dat is de korte termijn, maar er is meer nodig. Het is tijd om het Europese ideaal nieuw leven in te blazen, met name onder de jongere elite. Met simpele maatregelen kan men al veel bereiken. Zo zou, nu in heel de EU het Bachelor/Master-systeem is ingevoerd, kunnen worden besloten dat geen ba-diploma kan worden verleend aan studenten die niet minstens drie (of vier of vijf) maanden in een ander Europees land hebben gestudeerd. De intellectuele publieke opinie moet worden gestimuleerd want 'the pen is mightier than the sword'. Dat wist de Cia al toen zij tijdens de Koude Oorlog besloot bladen als Encounter, in het geheim, te subsidiëren. Dat kan de EU ook doen, en het hoeft niet eens in het geheim. De lingua franca van Europa zal Engels zijn, maar niet iedereen kan zich in deze taal adequaat uitdrukken. Willen ook niet Engelstaligen op een internationaal forum aan het Europadebat kunnen deelnemen dan moeten zij daarbij worden geholpen.

Het zijn kleine stappen en er zijn er veel meer denkbaar. Ze zullen pas op de lange termijn effect sorteren maar ze zijn nodig als Europa wil worden wat premier Jan Peter Balkenende er in zijn Schmelzerlezing van maart 2002 over heeft gezegd: 'Europa omvat meer dan economische samenwerking. Zo is Europa ook bedoeld. Cultureel, religieus en historisch hebben de volken en landen in Europa gezamenlijke wortels. In de Europese Unie komen deze gemeenschappelijke wortels opnieuw tot bloei. De gezamenlijke waarden zijn gebaseerd op het respect voor de persoonlijke verantwoordelijkheid en vrijheid. Gelijkwaardigheid, solidariteit, gerechtigheid, subsidiariteit en duurzaamheid vormen het richtsnoer als de Unie wordt geconfronteerd met nieuwe vragen en problemen. Zij zijn bakens voor een Europa dat democratisch en transparant is'.

Er liggen voor het kabinet-Balkenende ook op dit gebied belangrijke taken te wachten, om te beginnen deze: de stilte moet worden verbroken.

H.L. Wesseling is emeritus hoogleraar contemporaine geschiedenis en Fellow aan het Netherlands Institute for Advanced Study te Wassenaar. Zijn meest recente boek, Frankrijk in oorlog, verscheen in december 2006.

[streamers]

Het referendum mag wel het dieptepunt in het Nederlandse Europabeleid worden genoemd.

De huidige natie-staten, hoe oud en bestendig ze ook zijn, komen niet voort uit de natuur, maar zijn het product van de geschiedenis.

Het is tijd om het Europese ideaal nieuw leven in te blazen, met name onder de jongere elite.