Subsidiariteit en andere stopverf

Nederland staat onder druk om de omstreden Europese Grondwet vlot te trekken. Dat kan alleen als Europese en nationale zaken beter worden gescheiden.

Voorzitter Barroso van de Europese Commissie kwam Nederland onlangs inpeperen dat het toch echt iets moet doen aan de Europese Grondwet. EU-voorzitter Duitsland wil dit gestrande project lostrekken. „Het is nodig vast te leggen wat de grondslag van de unie is”, aldus bondskanselier Merkel op haar weblog, „en wat de verantwoordelijkheden van de lidstaten zijn.”

Vooral dat laatste is van belang, betoogden de voormalige Tsjechische minister Vladimir Douhly en Bill Dermott, oud-hoofdredacteur van het Britse weekblad The Economist, op de Opiniepagina van 9 januari. De beste manier om de grondwetsdiscussie te heropenen is volgens hen het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’ aan de orde te stellen. Dit houdt in dat maatregelen zo dicht mogelijk aan de basis moeten worden genomen. Brussel zou zelfs bevoegdheden moeten teruggeven.

Ook het nieuwe kabinet zet in op het „zekerstellen van subsidiariteit”. Lastig is alleen dat dit stopverf is, een uiterst kneedbare materie. Pieter de Jonge betoogt in de decemberaflevering van Ars Aequi dat het subsidiariteitsbeginsel zoals het in de ontwerpgrondwet staat, slechts leidt tot „de transformatie van de EU tot een federale superstaat”, terwijl het beginsel juist is bedoeld als rem op sluipende federalisering.

De Jonges voorspelling klopt in elk geval met wat er tot dusver is gebeurd. Het subsidiariteitsbeginsel is reeds op het hoogste niveau erkend in het Verdrag van Maastricht (1991) en van een speciaal protocol voorzien door het Verdrag van Amsterdam (1997). Maar het Europese Hof van Justitie – de hoogste arbiter – heeft beroepen op dit beginsel zonder veel omhaal verworpen.

De ontwerpgrondwet biedt een nieuwe procedure, compleet met gele en rode kaarten, voor nationale parlementen. Maar deze grondwet maakt ook het nationale justitiebeleid een kwestie van meerderheidsbeslissingen.

Ondanks het ‘nee’ in het referendum van 2005 besloot het Nederlandse parlement vorig jaar toch de proef op de som te nemen met een subsidiariteitstoets. Het was meteen raak: een voorstel voor een Europese strafbaarstelling van namaakproducten voldeed volgens ons parlement niet aan het vereiste dat het „onontbeerlijk” is. Deze eis formuleerde het Europese Hof in september 2005 in een testcase over regels die de EU stelde voor het milieustrafrecht, al staat dat onderwerp op de lijst van nationale bevoegdheden.

In antwoord op de Nederlandse bezwaren gaf EU-commissaris Frattini aan de voorwaarde van het Europees Hof een eigen draai: als Europa in milieuzaken een strafbepaling kan voorschrijven, waarom dan niet ook voor namaak? Zo wordt iedere discussie over subsidiariteit bij voorbaat zinloos.

Het is ook makkelijk te smalen over een betere balans tussen Unie en lidstaten. In de tijd dat Dermott nog hoofdredacteur was, schreef The Economist dat subsidiariteit ,,geen houvast geeft. Cohesie is een expliciet doel van de Unie en dat reduceert subsidiariteit tot nul”.

Dit maakt echter „het grondwettelijk dilemma”, zoals het is genoemd, niet minder reëel. Het strafrecht vormt een goed voorbeeld. Globaal lopen de uitkomsten van de verschillende lidstaten vaak niet eens erg uit elkaar, maar ieder heeft zo zijn eigen historisch gegroeide manier om ze te bereiken. Europese harmonisatievoorstellen blijken telkens deze onderliggende verbanden te verstoren.

Dat is een belangrijke factor in het onbehagen over de ‘Brusselse bemoeizucht’. Dit wordt nog versterkt doordat de EU vooral oog heeft voor het strafrecht als ‘instrument’ en veel minder voor de rechtsbescherming, zoals prof. André Klip vorig jaar constateerde in een pre-advies voor de Nederlandse Juristenvereniging.

Subsidiariteit is in wezen ook niet een juridisch maar een politiek beginsel, heet het. Volgens de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) betekent dit zelfs dat het Hof slechts „marginale invloed” kan uitoefenen. Dat is te weinig eer. De cohesie waarop het Hof hamert is niet minder een ‘politiek’ begrip als subsidiariteit.

Om deze lastige knoop door te hakken heeft de vorige minister van Justitie Donner in 2003 een interessante voorzet gegeven. Hij bepleitte een apart en afgebakend Europees strafrecht voor bepaalde grensoverschrijdende delicten.

Het heeft weinig zin door te gaan het hele strafrecht te harmoniseren, omdat 90 procent van het strafrecht nationale raakvlakken heeft. Dit impliceert dan wel dat er een eigen Europees strafrechtsapparaat komt met bijbehorende waarborgen.

Donner sprak in 2003 duidelijk voor zijn beurt. Maar inmiddels is de nood gestegen en dat wil nogal eens helpen in de Europese besluitvorming. In elk geval is het risico van de huidige Europese strafrechtelijke aanpak, in de woorden van Klip, „een groter geheel dat niemand heeft gewild”. Een uitnodiging voor een nieuw ‘nee’.

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad

kuitenbrouwer@nrc.nl