Raad van State: overleefd fossiel

De Raad van State is niet alleen adviesorgaan, maar doet ook uitspraken. Die functies zijn onverenigbaar, zegt het Europees Hof. Splits ze dan ook, betoogt Ulli d’Oliveira.

Voor morgen staat in de Tweede Kamer een hervorming van de Raad van State op de agenda. Onze staatsinstellingen moeten gedurig onderhouden worden, en zo nu en dan wordt er ook aan gesleuteld. Niet te veel natuurlijk, want anders weten we niet meer waar we aan toe zijn. Maar soms kan het niet anders, omdat grotere regionale organisaties ons dat opleggen.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa (EHRM) is weer eens de boosdoener. Die heeft bij herhaling opgedragen om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtspraak van de Raad van State ondubbelzinnig te laten blijken.

Volgens het EHRM is de rol van wetgevingsadviseur niet goed verenigbaar met die van rechter als het om dezelfde wetgeving gaat. Want daarover heeft de Raad van State dan al zijn zegje gezegd. De arresten Procola (1995) en Kleyn (2003) zijn hierbij de sleutelwoorden.

Als dezelfde leden van de Raad van State zowel geadviseerd hebben als zitten op een zaak die op de beadviseerde regelgeving betrekking heeft, dan gaat het mis in Straatsburg. Er moest dus wat gebeuren, gegeven de sterke neiging om de Raad van State als een geheel te zien, waarbij de staatsraden op beide taken inzetbaar zijn.

Het voorliggende wetsvoorstel probeert kool en geit te sparen. Formeel brengt het een splitsing tot stand tussen een Afdeling advisering en de al bestaande Afdeling Rechtspraak (in de wandeling de Afdeling genaamd). Daarbij blijft de volle Raad als lichaam in stand. Maar wat die raad in feite nog te doen heeft is niet zo duidelijk. Het meeste werk wordt in de beide Afdelingen verricht, en wel namens de volle Raad van State, die dan toch vooral een lege huls vormt.

Nederland heeft de neiging de terechtwijzingen uit Straatsburg minimalistisch te corrigeren, en zich liefst niet voetstoots neer te leggen bij tikken op de vingers. Dat blijkt nu ook weer bij de klap in het kantoor, niet alleen van de regering, maar ook in de rechtspraak van de Raad van State over de terugzending van uitgeprocedeerde asielzoekers (Zaak Sheekh, EHRM, 11 januari).

In plaats van deemoedig het hoofd te buigen en de wonden te likken heeft de regering besloten in beroep te gaan bij het volle Europese hof voor de rechten van de mens – alsof daar maar een greintje heil van te verwachten valt na een unanieme beslissing bij de zevenkoppige Kamer, met inbegrip van de Nederlandse rechter Egbert Myjer.

Het beste was geweest – en is dat nog steeds – nu maar meteen de knoop door te hakken en de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State onder te brengen als Kamer bij de Hoge Raad. Dan is men in één klap van de taakvermenging van individuele staatsraden af en dus van trammelant over artikel 6 van het Mensenrechtenverdrag dat een eerlijk proces eist.

Bovendien trekt men dan de lijn van de in gang gezette wijziging in de rechterlijke organisatie door, die al heeft meegebracht dat het bestuursrecht in eerste aanleg bij de gewone rechtbanken is ondergebracht.

Er is geen enkele goede reden te bedenken waarom het beroep van de beslissingen van de bestuursrechter in eerste aanleg bij de Raad van State zou moeten terechtkomen. Naast een burgerlijke kamer, een strafkamer, een belastingkamer (ook al bestuursrecht) kan bij de Hoge Raad een vierde, bestuursrechtelijke kamer worden ingericht.

Ik begrijp wel dat instituties graag willen overleven, maar de handhaving van de Afdeling Bestuursrechtspraak bij de Raad van State is toch wel al een achterhaald fossiel geworden. Traditie is werkelijk het enige argument – en dat is toch wel wat sneu.

En nu we toch aan het hervormen zijn. Dezer dagen werd bekend, dat de Raad van State voor de tweede keer sterk negatief heeft geadviseerd over het wetsvoorstel van minister Verdonk over het terugsturen van criminele Antillianen. Vanzelfsprekend zet de minister haar plannen door en brengt ze het wetsvoorstel deze week weer in de ministerraad.

Maar niemand weet precies wat er in de wetgevingsadviezen van de Raad van State te lezen is, totdat de regering het advies samen met zijn reactie en het wetsvoorstel aan de Kamer stuurt. Ook dat is een achterhaalde procedure.

De meeste advieslichamen zetten hun advies meteen op het net als de regering het ontvangen heeft. Waarom moet dat bij de Raad van State zo lang duren, en komt het zelfs voor dat de regering het vertikt, zoals in de jaarverslagen van de Raad van State te lezen valt? Ziet de regering van de voorgenomen wetgeving af, dan is zij zelfs niet verplicht om het advies te publiceren.

Voor de helderheid in een democratie is het dwingende noodzaak dat al dan niet belanghebbende burgers en organisaties weten wat de Raad van State vindt van wetsvoorstellen die soms al jaren circuleren bij de betrokkenen. Veel adviezen worden toch al selectief gelekt. Laat de Raad van State zelf de publicatie ter hand nemen, zodat er over zijn adviezen kan worden gedebatteerd, voordat de regering een besluit genomen heeft. Dat komt de kwaliteit van dat besluit ten goede.

Ook hier spelen koudwatervrees en het blijven hangen aan tradities de hoofdrol. Een amendementje in deze geest op het aanhangige wetsontwerp moet toch niet moeilijk te formuleren zijn.

Wel nog even de Raad van State om advies vragen!

H.U. Jessurun d’Oliveira is oud-hoogleraar migratierecht aan de Universiteit van Amsterdam.