De derde golf breekt

Democratieën zijn succesvoller dan andere systemen, zegt Thomas Carothers. Toch komen er steeds minder bij.

Dirk Vlasblom

De symbolische ‘val’ van George Bush in Londen, 2003. Foto AFP Anti-Bush protesters topple a statue of US President George W. Bush during a "STOP BUSH" protest organised by the Stop the War coalition in central London 20 November 2003. The coalition is protesting the state visit of Bush to Britain and the war in Iraq. AFP PHOTO/EVA-LOTTA JANSSON AFP

Medio januari bracht de Amerikaanse minister Condoleezza Rice een bezoek aan Egypte. ‘Condi’, die president Bush er ooit van overtuigde dat het Midden-Oosten rijp was voor een democratiseringsgolf, repte in Kaïro niet van corruptie, politionele willekeur en persbreidel. Zij prees de autocraat Moebarak en noemde de relatie met Egypte van ‘groot strategisch belang’. De Verenigde Staten, geconfronteerd met chaos in Irak, de groeiende invloed van Iran en onrust in Palestina, hebben besloten dat stabiliteit, niet democratie, prioriteit heeft in het Midden-Oosten.

Het bezoek van Rice aan Egypte viel samen met het optreden in Amsterdam van een andere Amerikaan: Thomas Carothers, jurist, politiek wetenschapper en vice-president van de Carnegie Endowment for International Peace (CEIP) – in 1910 opgericht door staalbaron Andrew Carnegie. Het fonds moest een einde helpen maken aan oorlogen door middel van onderzoek en onderwijs. Carothers leidt het CEIP-project Democratie en Rechtsstaat en geldt als een autoriteit op het gebied van democratiebevordering. Op uitnodiging van de Society for International Development (SID) kwam hij uitleggen waarom dit werk nu minder weerklank vindt dan tien jaar geleden.

Democratische spelregels aanprijzen in de wereld heeft op het eerste gezicht meer weg van politiek zendingswerk dan van toegepaste wetenschap. Veel politicologen zijn van mening dat democratie niet kan worden geëxporteerd, maar moet groeien van binnenuit. Carothers vindt dat er ruimte is voor invloed van buitenaf, maar dat pressie en dwang averechts werken.

“De superioriteit van democratie als regeringsvorm is geen geloofsartikel, maar valt met feiten te staven,” zegt Carothers in een gesprek voorafgaand aan de lezing. “Samenlevingen die hun burgers een zekere mate van rechtvaardigheid en een stabiele welvaart bieden, zijn bijna allemaal democratieën. Maatschappijen kunnen onder een dictatuur of een autocratische leider enige tijd slagen, maar op den duur, zo leert de geschiedenis, biedt een democratie de beste kansen op een beter leven voor de meeste mensen.”

wedervragen

Carothers houdt zich al twintig jaar bezig met democratiseringsprocessen. “Ik geef in de hele wereld lezingen. Vaak krijg ik te horen: wilt u ons vertellen dat alleen een westers politiek systeem werkt in ons deel van de wereld? Hoe weet u dat uw waarden werkelijk universeel zijn? Dan stel ik wedervragen: is er iemand in deze samenleving die prijs stelt op mishandeling door de politie of gevangenisstraf als hij zijn mening geeft? Vinden mensen hier dat ze niet moeten meebeslissen over wie het land regeert? Beweren dat democratie een universele waarde is, is simplistisch. Want voor ons vallen daar dingen onder die voor een andere cultuur niet zonder meer aanvaardbaar zijn, zoals bepaalde omgangsvormen en relaties. Toch heeft elementair respect voor mensen, het wezen van democratie, dezelfde universele waarde als onderdak en voldoende voedsel.”

Eén van de verklaringen van de politieke wetenschap voor het ontstaan van democratieën is een evolutionaire: democratische systemen zijn het best toegerust om op lange termijn te overleven. Carothers: “De politieke evolutie van de laatste eeuwen laat zien dat zodra landen een functionerend democratisch systeem ontwikkelen en een bepaald welvaartsniveau bereiken – politicologen hebben berekend dat dit zo’n 6.000 dollar per hoofd van de bevolking is – geen van die landen zijn democratische systeem is kwijtgeraakt. Er is kennelijk een drempel van politiek en economisch succes die, eenmaal gepasseerd, voorkomt dat een democratisch systeem bezwijkt. Ik zeg niet dat democratieën het eeuwige leven hebben, maar als ze eenmaal gesocialiseerd zijn, blijken ze heel duurzaam.”

voorbeeld

Theorieën over het ontstaan van democratieën, of ze nu de schijnwerper richten op emancipatiestrijd van rechtelozen of op arrangementen tussen elites, hebben één ding gemeen: zij belichten interne factoren die zich niet laten invoeren van buitenaf. Carothers: “Dat is zo, maar externe invloed komt niet altijd neer op dwang. Samenlevingen ontwikkelen zich niet in een isolement, maar leren van elkaar. In het revolutiejaar 1848 staken landen in Europa elkaar aan. Veel landen namen het voorbeeld van de Franse Revolutie over en slaagden. In de twintigste eeuw verspreidden ideologieën als communisme en fascisme zich over de grenzen, deels als gevolg van druk, deels omdat samenlevingen naar elkaar keken en van elkaar leerden. Eén van de redenen waarom mensen voor democratie kiezen, is dat in hun ogen de rijkste, meest succesvolle en gelukkigste samenlevingen democratieën zijn. Dat is geen kwestie van druk, dat is de kracht van het voorbeeld.”

Toch is er vaak gewerkt met embargo’s en gewapende interventies. Carothers: “Democratie opleggen is ondemocratisch. Regeringen en maatschappelijke organisaties kunnen kennis ter beschikking stellen over regelgeving, institutionele opbouw en partijvorming aan andere landen die op het punt staan keuzes te maken. Er zijn ook agressieve methoden: staken van hulp of handel als anderen niet kiezen voor democratie. De meest extreme optie is een land binnenvallen en de regering afzetten. In dat geval dring je een andere samenleving een politieke ontwikkeling op en er zijn niet veel gevallen waarin dat heeft gewerkt. Als een samenleving zich wil ontdoen van een dictator, kan die het best de krachten bundelen en hem verdrijven. Dat werkt louterend en geeft de bevolking macht. Als anderen hem afzetten, ontneemt men het volk macht omdat het geen deel heeft aan dat proces.”

In het laatste kwart van de vorige eeuw rolde een democratiseringsgolf over de wereld: Zuid- en Oost-Europa, Latijns-Amerika, Afrika en Azië. Politicoloog Samuel Huntington noemde dit in 1991 de ‘derde golf’ (de andere deden zich volgens hem voor in de perioden 1828-1926 en 1943-1962). Carothers: “Sinds de Anjerrevolutie in Portugal (1974) hebben bijna honderd landen in belangrijke mate afstand genomen van autoritair bestuur. Dat was een historische ontwikkeling. De resultaten zijn gemengd. De meeste successen zijn geboekt in Midden- en Oost-Europa.”

anticommunisme

Met de derde golf steeg bevordering van democratie op de diplomatieke agenda’s. Carothers: “Twintig jaar geleden, toen ik nog werkte voor het State Department, kwam ik regelmatig in Latijns-Amerika. Als ik daar over democratie begon, barstte mijn gehoor uit in gelach of tranen. De hele onderneming gold als ingegeven door Koude Oorlogsdenken en anticommunisme. Nog geen tien jaar later was de stemming volledig omgeslagen. De democratiseringsgolf kreeg momentum na de val van de Berlijnse Muur en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Er was toen niet langer een allesoverheersend strategisch en geopolitiek motief dat de VS en West-Europa dreef. Als een land zich inspande voor meer democratie in een ander land werd niet langer automatisch aangenomen dat dit gebeurde uit anticommunisme. Dat vergemakkelijkte de dialoog. Bovendien werd democratiebevordering voor het eerst gekoppeld aan de ontwikkelingsagenda. Voordien dachten donoren dat een democratie niet noodzakelijk was om een economie te ontwikkelen. Sterke regeringen hadden hun voordelen; zij konden snel beslissingen nemen. Transparant bestuur en participatie, kenmerken van een democratie, werden meer en meer gezien als voorwaarden voor ontwikkeling.”

Aan het eind van de jaren negentig had democratiebevordering in de wereld een goede naam. Het was een legitieme onderneming geworden en organisaties die zich hierop toelegden, schoten als paddestoelen uit de grond. Deze inspanningen waren alleen niet consequent. Waar economische en veiligheidsbelangen speelden, werd niet gerept van democratisering. Carothers: “Bevordering van democratie wordt maar al te vaak gebruikt als dekmantel voor andere agenda’s. Zo kan het gebeuren dat een autocratische leider Westerse belangen schaadt en dat het Westen alleen daarom aandringt op verkiezingen. De regering-Bush hamerde aan het begin van dit decennium op het belang van verkiezingen in Palestina omdat zij weinig ophad met Yasser Arafat. Zodra duidelijk werd dat Arafat nog steeds populair was, zwakte ze dit pleidooi af.”

“Rond 2000 dachten we dat we in de jaren daarna ons werk zouden consolideren en uitbouwen. We zaten er volledig naast. De gunstige trends van de jaren negentig sloegen namelijk om in hun tegendeel. De wereldwijde democratische verandering vertraagde en stagneerde op veel plaatsen. Rusland deed stappen terug en dat had invloed op zijn buren in de Kaukasus en Centraal-Azië. China heeft de laatste jaren politieke hervormingen van de jaren negentig teruggedraaid in weerwil van aanhoudende economische groei. Landen in Midden- en Oost-Europa, de succesverhalen van de jaren negentig, beleven een verscherpte machtsstrijd tussen oude en nieuwe politici, er is enorme politieke vijandigheid in Hongarije, er zijn zorgwekkende ontwikkelingen aan de rechterzijde in Polen. In Latijns-Amerika wordt de democratie uitgedaagd door massa’s die zich uitgesloten voelen door de bestaande systemen; er bestaat groot wantrouwen, zelfs weerzin tegen de democratische hervormingsagenda in het Midden-Oosten. Het goede nieuws komt uit Indonesië, Georgië en de Oekraïne, maar de democratie heeft in dit decennium wereldwijd geen winst geboekt.”

Waarom niet? “Eén: de meest flexibele dictaturen overleefden dankzij inkomsten uit natuurlijke hulpbronnen, waarmee ze binnenlandse onvrede afkochten. Twee: democratie heeft veel jonge landen niet gebracht wat men er van hoopte: een beter leven. De neiging bestaat ‘iets anders’ te proberen. Drie: de opkomst van rivalen voor democratie. In de jaren negentig was er geen alternatief politiek systeem dat enige legitimiteit genoot op het wereldtoneel. Maar de economische successen van China en de laatste vijf, zes jaar van Rusland hebben de aantrekkingskracht van een sterke politieke hand vergroot. Afrikaanse landen tonen steeds meer belangstelling voor het Chinese model. De vierde reden voor stagnerende democratisering is de hoge prijs van olie en gas. Dat was een geweldige bonus voor niet-democratische regeringen in de wereld. Tegelijk verzwakte het de Westerse wil om druk uit te oefenen op leveranciers als Rusland.”

veiligheidsbelangen

Dé doorbraak van de jaren negentig, de ontkoppeling van democratiepromotie en geostrategie, werd ongedaan gemaakt. De VS maakten democratisering opnieuw ondergeschikt aan een strategisch doel, ditmaal de Oorlog tegen Terreur. Carothers: “De oorlog in Irak wordt bijna unaniem veroordeeld in de wereld en heeft de geloofwaardigheid van democratiepromotie ondermijnd. Niet in de laatste plaats door Bush’ koppeling van democratisering en regimeverandering. Pleidooien voor meer democratie worden in toenemende mate geassocieerd met het afzetten van onwelgevallige regeringen. Democratiepromotie wordt vervuild door naakte veiligheidsbelangen. Die laatste overweging leidt tot nauwere banden met ondemocratische regimes. Zie het recente optreden van Rice in Kaïro. Wat er nog over was van de Amerikaanse geloofwaardigheid is verdampt.”