Meevalmachine van Zalm is anders afgesteld

Het kabinet in de maak zal op aandringen van de PvdA vermoedelijk wat minder voorzichtig begroten dan minister Zalm (Financiën) dat jaren heeft gedaan.

Het is de meevalmachine, ontworpen door Gerrit Zalm. Ga uit van een voorzichtige voorspelling, dan valt het resultaat vaker mee dan tegen. Dat is de kern geweest van het begrotingsbeleid in de afgelopen twaalf jaar. Behoedzame ramingen voorkomen teleurstellingen en geven een veiligheidsmarge.

De VVD’er Gerrit Zalm introduceerde als kersverse minister van Financiën in 1994 het zogenoemde behoedzame groeiscenario waarmee hij de kaders van de begrotingen afbakende. De groei werd met opzet voorzichtig ingetekend. Dan was er minder kans op tegenvallers – en extra ombuigingen – en leidde hogere dan geraamde groei tot extra meevallers voor de schatkist.

Met die extra inkomsten, die inderdaad jaar op jaar binnenstroomden, werd de staatsschuld verminderd. De publieke financiën verbeterden, maar er kwam geen extra geld beschikbaar voor uitgaven.

De PvdA was dit behoedzame scenario een doorn in het oog. Zalm ging ten onrechte uit van een overdreven laag groeipercentage in de ogen van de PvdA. PvdA-leider Wouter Bos pleitte daarom al een jaar geleden (in een toespraak waarin hij ook pleitte voor de fiscalisering van de AOW en het ‘Scandinavische model’ van een brede overheid) voor de vervanging van het behoedzame groeiscenario door een ‘realistisch’ groeiscenario.

Die slag heeft de PvdA-leider nu binnengehaald in de onderhandelingen over het nieuwe kabinet. Deze week lekte uit dat de beoogde coalitiegenoten CDA, PvdA en ChristenUnie willen uitgaan van een groei van 2 procent en niet langer van de door Zalm gekoesterde 1,75 procent.

Het is een klein verschil met grote gevolgen. Als het nieuwe kabinet de begrotingskaders vaststelt op basis van een kwart procentpunt hogere groei, is er over de hele kabinetsperiode zo’n zes miljard euro extra beschikbaar voor uitgaven. Of hoeft er zes miljard minder bezuinigd te worden.

Maar hoe realistisch is het realistische groeiscenario? De Studiegroep begrotingsruimte (een groep financieel-economische topambtenaren) bepleitte vorig jaar handhaving van het behoedzame scenario in de komende kabinetsperiode. Dit om een stevig begrotingsoverschot te bereiken, dat nodig is om de vergrijzingskosten op te vangen. Ook de Sociaal-Economische Raad (SER), het bolwerk van de sociale partners, bepleitte vorig jaar voortzetting van het behoedzame scenario.

De economische vooruitzichten op de korte termijn zijn rooskleurig. De groei van vorig jaar (3,25 procent) en de verwachting voor dit jaar (3 procent) liggen hoger dan waar Zalm én Bos rekening mee houden. Maar de gemiddelde groei over de periode periode 2001-2005 bedroeg een magere 0,8 procent volgens het Centraal Planbureau (CPB). Dat was de helft van het behoedzame scenario van Zalm. Die ondermaatse groei betekende dat er minder geld beschikbaar was dan waarop gerekend werd en dus extra ombuigingen. Dat heeft Nederland onder Balkenende-III geweten.

Het CPB verwacht dat op de lange duur de Nederlandse groei gemiddeld lager zal uitvallen dan die van de afgelopen decennia. In zijn studie Vier vergezichten (2004) noemt het CPB voor de komende decennia percentages tussen 0,7 en 2,1 procent per jaar. Het lage percentage doet zich voor als niet verder hervormd wordt; het hoogste wordt bereikt in een scenario van liberalisering, meer marktwerking en minder aandacht voor het milieu. Het valt niet te verwachten dat het christelijk-sociale kabinet voor dat laatste politieke model zal kiezen.

Economische groei wordt in hoofdzaak bepaald door het aantal mensen dat werkt en de productiviteit. Nu valt productiviteitsverbetering altijd na te streven, maar het effect van die verbetering is beperkt. De stijging van het aantal werkenden is eveneens beperkt, omdat de Nederlandse bevolking in snel tempo ontgroent en vergrijst: ouderen verdwijnen van de arbeidsmarkt en er treden minder jongeren toe.

Het nieuwe kabinet wil de meevalmachine van Zalm anders afstellen, waardoor de veiligheidsmarge kleiner wordt. Een ding is zeker: er zullen minder meevallers zijn de komende jaren.

Groei houdt zich niet altijd aan veilige marge