Controle op onderwijs schiet tekort

Scholieren en studenten hebben vorige week beter onderwijs geëist. De reactie bestond echter uit halve waarheden over de verantwoordelijkheid, signaleert Jaap Dronkers.

De klagende scholieren- en studentenorganisaties zijn door de voor het onderwijs verantwoordelijke bewindslieden (Van der Hoeven en Bruins) met een kluitje in het riet gestuurd. Hun antwoord op de (al dan niet terechte) klachten was ‘het is de verantwoordelijkheid van de scholen’ en dat ‘de inspectie er bovenop zat’. Binnen het huidige onderwijsbestel zijn inderdaad schoolbesturen de baas en niet de docenten. Dat is geen recente uitvinding, maar een kenmerk van het verdwenen verzuilde onderwijsbestel, waarin protestantse, katholieke en openbare dames en heren uitmaakten wat in hun scholen al dan niet mocht.

Dat verzuilde onderwijsbestel is in de loop van de laatste decennia omgebouwd in een onderwijsstelsel, waarin scholen, zonder een duidelijke levensbeschouwelijke signatuur, met elkaar concurreren om leerlingen en docenten, op grond van hun verhoopte kwaliteit, goede sfeer of aantrekkelijke didactische aanpak.

Toch is het antwoord van beide bewindslieden een halve waarheid. Allereerst omdat niet de schoolbesturen maar de overheid (en dus deze bewindslieden) verantwoordelijk is voor de kwaliteitshandhaving. Dus waren de klagende scholieren- en studentenorganisaties wel bij het juiste adres. De Grondwet is over die verantwoordelijkheid voor het onderwijs duidelijk: het is het voorwerp van aanhoudende zorg van de regering. Over schoolbesturen spreekt de Grondwet niet. Die verantwoordelijkheid van de overheid voor de kwaliteitsbewaking is niets nieuws, maar het is een ander kenmerk van dat verdwenen verzuilde onderwijsbestel. De liberale overheid wilde op deze manier controleren of het katholiek en protestants onderwijs wel goed waren.

Het belangrijkste instrument voor die kwaliteitshandhaving is nog steeds het centrale afsluitend examen. Door dat centrale eindexamen hebben de scholen, ongeacht hun pedagogische en didactische opvattingen en praktijken, het vaste ijkpunt.

Deze twee overblijfsels van het verdwenen verzuilde onderwijsbestel (onderling concurrerende scholen, ingetoomd door centrale regelingen en afsluitend examen) zijn de beste verklaring voor de relatief hoge scores van Nederlandse leerlingen uit het voortgezet onderwijs bij internationale vergelijkingen, zoals PISA (Programme for International Student Assessment). Dat is een van de redenen waarom Duitse deelstaten, zoals Hessen en Nordrhein-Westfalen, nu bezig zijn centrale afsluitende examens in te voeren, om zo hun lage scores bij PISA te verhogen.

Het antwoord van beide bewindslieden is om een tweede reden een halve waarheid. Het centraal afsluitend examen bestaat alleen in het voortgezet onderwijs en nog ternauwernood in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en helemaal niet in het hoger beroepsonderwijs (hbo) of op universiteiten. Dat betekent praktisch dat in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs, maar ook op de universiteiten, geen externe kwaliteitscontrole bestaat. De onderwijsinspectie in deze sectoren of de onderwijsvisitaties zijn bij lange na niet in staat een degelijke kwaliteitscontrole over de gehele linie uit te voeren. In het beste geval gaat het om steekproeven, waarbij door het ontbreken van een standaard de onderwijsinspectie moeilijk kan vaststellen of de onderwijsinstellingen al dan niet aan de maat zijn.

Het feit dat geen enkele pabo door de inspectie gesloten is, ondanks hun onvermogen hun matig spellende studenten bij hun afstuderen alsnog op een voldoende niveau te krijgen, tekent de onmacht van de inspectie. Dezelfde onmacht van de inspectie bij de handhaving van de kwaliteit tegenover een instellingsbestuur heb ik van nabij ervaren toen zes jaar geleden een studierichting van de Universiteit van Amsterdam in de problemen kwam.

Het antwoord van beide bewindslieden is om een derde reden een halve waarheid. Het centraal afsluitend examen in het voortgezet onderwijs vervult steeds minder zijn functie van kwaliteitsbewaker. Dit komt vooral door de groeiende invloed van scholen op de inrichting van het eindexamen. Met name het schooldeel van het eindexamen wordt nauwelijks meer door derden gecontroleerd. Mijn analyse van de becijfering van het centrale deel en het schooldeel van het eindexamen, die ik afgelopen juni publiceerde, laat zien dat het verschil tussen deze cijfers sinds het eind van de jaren negentig is toegenomen. Dat toegenomen verschil ontstaat vooral doordat de cijfers voor het centrale deel steeds verder wegzakken, terwijl de cijfers voor het schooldeel constant blijven of zelfs stijgen. De onderwijsinspectie heeft deze verontrustende ontwikkeling nooit gesignaleerd, ondanks het feit zij geacht wordt dit in de gaten te houden. De Kamervragen over mijn analyse, gesteld in juni, moeten nu een half jaar later nog steeds door de inspectie beantwoord worden. Het verscherpte toezicht van de inspectie op de becijfering van het schooldeel door de privéscholen heeft de afgelopen vijf jaar geen enkele vrucht afgeworpen: het al bestaande grote verschil is alleen maar verder gegroeid. Ten slotte krijgen alle scholen met ingang van dit komende eindexamen nog meer speelruimte bij het geven van cijfers voor vakken, waar geen vergelijkbare cijfers uit een centraal examen meer tegenoverstaan.

Het antwoord van de bewindslieden getuigt van het ontduiken van hun grondwettelijke plicht. Schoolbesturen of inspectie zijn niet verantwoordelijk voor de kwaliteitshandhaving: dat is het kabinet.

Jaap Dronkers is als hoogleraar sociale stratificatie en ongelijkheid verbonden aan Europees Universitair Instituut in Florence.