Slecht nieuws voor belastingbetalers en ministers in spe

In de eerste helft van de jaren zeventig assisteerde ik de PvdA-fractie in de Tweede Kamer. Hierdoor maakte ik de toenmalige oppositieleider en latere premier Den Uyl van nabij mee. De gedrevenheid waarmee hij politiek bedreef is algemeen bekend. De ambities reikten destijds hoog. De overheid diende alles op alles te zetten om inkomen, kennis en macht gelijkmatiger over de bevolking te spreiden. In het linkse wereldbeeld paste een forse verhoging van de uitgaven voor met name onderwijs, volkshuisvesting en volksgezondheid. In vier jaar tijd voerde het kabinet-Den Uyl (1973–1977) de collectieve uitgaven op van 45 tot 51 procent van het bruto binnenlands product. Driekwart van de forse expansie van de collectieve sector hing nauw samen met de herverdelingsfunctie van de overheid.

Ik herinner mij dat de toekomstige premier zich eens in kleine kring afvroeg in hoeverre nieuwe aan de overheid toebedachte taken konden worden uitgevoerd met het bestaande ambtenarenapparaat. Hij poneerde dat de productiviteit van de overheidsdienaren weinig of niet onderdeed voor die van hun collega’s in het bedrijfsleven. Waarschijnlijk had Den Uyl kennis genomen van een enkele jaren eerder verschenen baanbrekend artikel van William Baumol. Deze Amerikaanse econoom stelde dat de productiviteit bij zowel de publieke als de private dienstverlening minder snel toeneemt dan in de sectoren landbouw en industrie het geval is. En die slotsom zat Den Uyl niet lekker.

Baumol illustreerde zijn stelling met een voorbeeld. Terwijl in de industrie de productie per gewerkt uur door de technische vooruitgang en een betere organisatie jaarlijks met 2 tot 3 procent stijgt, is een vergelijkbare verbetering van de productiviteit ondenkbaar bij de uitvoering van een strijkkwartet van Mozart. Daar zullen altijd vier musici voor nodig zijn, terwijl zij het stuk evenmin ieder jaar 2 of 3 procent sneller kunnen spelen.

De achterblijvende productiviteitsverbetering in de dienstensector heeft ingrijpende gevolgen voor de overheidsfinanciën. Ambtenaren eisen dat hun salaris in de pas loopt met loonronden in het bedrijfsleven. De overheid kan die eis niet straffeloos negeren. Wanneer de ambtenarensalarissen te veel achterblijven kan zij onvoldoende geschikt personeel werven en vasthouden.

In doorsnee kunnen ondernemingen de lonen van hun personeel jaarlijks met 2 of 3 procent verhogen, zonder dat de arbeidskosten per eenheid product toenemen. Hun werknemers produceren immers elk jaar opnieuw ook 2 tot 3 procent meer. Wanneer de overheid de trend van de salarissen elders in de economie volgt, nemen de kosten van de publieke dienstverlening wél toe. De salarisstijging met 2 tot 3 procent wordt in dit geval niet goedgemaakt door een overeenkomstige groei van de productiviteit van onderwijsgevenden en verpleegkundigen. Dus zullen de loonkosten per eenheid publieke dienstverlening (een lesuur, een uur thuiszorg) trendmatig oplopen, terwijl ze in de marktsector gelijk blijven.

Den Uyl bestreed dit met het hem kenmerkende aplomb. Dat kostte hem weinig moeite, want aanvankelijk ontbraken harde gegevens die nodig zijn om de theorie van Baumol te kunnen toetsen. In de loop van de jaren tachtig kwam daarin verandering, toen het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) – waar ik toentertijd werkte – begon met het meten van kosten en prestaties van de publieke dienstverlening. Dat project stuitte zeker in het begin op de nodige scepsis. De personeelsinzet en de kosten van publieke diensten zijn betrekkelijk eenvoudig te achterhalen.

Maar de hoeveelheid verleende diensten, de productie, laat zich vaak lastig registreren. Om haar te kunnen meten ontwikkelde het SCP met enig succes allerlei indicatoren. De achilleshiel van dit project blijft dat weinig bekend is over de kwaliteit van publieke diensten. Wanneer elke belastingambtenaar dit jaar 2 procent meer aanslagen verwerkt dan in het afgelopen jaar, registreert het SCP een stijging van de productiviteit van de aanslagregelaars met 2 procent. Maar het is goed denkbaar dat de gestegen productie uitsluitend is bereikt doordat de fiscus minder kritisch naar de belastingaangiften heeft gekeken. Kun je in zo’n geval wel volhouden dat de productiviteit is verbeterd?

Hoe dan ook, de tegenwoordig beschikbare cijfers tonen onomstotelijk het ongelijk van Den Uyl aan. In de periode 1995-2004 stegen de personeelskosten in de marktsector jaarlijks 1,7 procent sneller dan de inflatie. In de publieke dienstverlening gingen de personeelskosten in deze periode even hard omhoog, zij het in de zorgsector gemiddeld iets meer (2,3 procent) en in het onderwijs iets minder (1,5 procent). Bij de publieke dienstverlening als geheel is de productiviteit sinds 1995 met gemiddeld 0,6 procent per jaar gedaald. In de marktsector steeg de productie per uur daarentegen met gemiddeld 1,9 procent per jaar.

Bedrijven maakten de stijging van de arbeidskosten meer dan volledig goed, doordat werknemers per uur een hogere productie draaiden. Bij de overheid stegen de kosten per eenheid dienstverlening echter met 2,3 procent per jaar. Voor eenzelfde hoeveelheid publieke dienstverlening moeten de burgers dus steeds meer betalen. Dat is niet alleen slecht nieuws voor de belastingbetalers. De ‘ziekte van Baumol’ verzwakt ook de financiële perspectieven voor het kabinet dat thans in de maak is.

    • Flip de Kam