Puntzak in de hobbelfase

Een kabinetsformatie kan niet anders dan in het geheim plaatsvinden. In het Nederlandse bestel zijn ‘achterkamertjes' onvermijdelijk. Over politiek aan de donkere zijde van de maan.

Na afloop van de gesprekken op landgoed De Zwaluwenberg vorig weekend neemt Jan Peter Balkenende (CDA) afscheid van Wouter Bos (PvdA). Links André Rouvoet (Christenunie) Foto Maarten Hartman Nederland, Hilversum, 19-1-2007 Kabinetsformatie. Begin weekend. Aan het begin van het weekend, na afloop van de gesprekken op Landgoed De Zwaluwenberg neemt Balkenende afscheid van Bos. Op weg naar zijn auto, die rechts klaar staat, neemt Balkenende afscheid van Bos. Links Rouvoet. De chaufeeur van Balkenende wacht op hem. Maarten Hartman Hartman, Maarten

Het Catshuis was deze week weer de plek waar de politieke leiders Jan Peter Balkenende (CDA), Wouter Bos (PvdA) en André Rouvoet (ChristenUnie) hun onderhandelingen over een kabinet-Balkenende IV voortzetten. Zoals inmiddels gebruikelijk bij deze door oud-Rabotopman Herman Wijffels (CDA) geleide besprekingen, gebeurde dit zonder dat de buitenwereld tussentijds over de onderhandelingen werd geïnformeerd. Woensdag stuurde de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD), of althans het daarvan afgesplitste ‘Bureau Woordvoering Kabinetsformatie’, een mededeling aan alle redacties waarin de beslotenheid werd onderstreept: „Tijdens de besprekingen zullen door informateur en fractievoorzitters geen mededelingen worden gedaan. Er zijn daarom dan ook géén voorzieningen getroffen voor wachtende media. Indien en zodra er wél mededelingen worden voorzien, wordt dit door de RVD tijdig zowel via APS als SMS bekend gemaakt.”

Het feit dat Wijffels de formatie heeft omgevormd tot een politieke variant van ‘Van Gewest tot Gewest’, heeft de afgelopen weken aanleiding gegeven tot veel gemor in de media. Het geeft toch geen pas dat zo’n belangrijk politiek proces plaatsheeft aan de andere kant van de maan? Zeker niet na de Fortuyn-revolte, die de politieke kaste er juist toe bracht transparantie te beloven. De ‘nieuwe’ politiek lijkt alweer verleden tijd.

De formele reden die het bureau woordvoering kabinetsformatie opgaf voor het mijden van de vertrekken in het gebouw van de Eerste Kamer aan het Haagse Binnenhof, was dat de onderhandelaars wilden kunnen werken zonder voortdurend onder druk te staan van de media. Daarop duidt ook die RVD-mededeling dat „indien en zodra” er wél mededelingen aankomen, de media ijlings op de hoogte zullen worden gesteld.

Ouderwets! Zo becommentarieerden velen deze gang van zaken. Daarin hadden zij gelijk. Het is alleen nooit anders geweest. Ook al wordt er al dertig jaar gediscussieerd over de staatsrechtelijke rituelen rondom de kabinetsformatie in Nederland, ze blijken van graniet.

Het argument dat Wijffels onder de druk van de media van het formatieproces een rondreizend circus heeft gemaakt, houdt niet helemaal stand. Iedereen kan zien dat die druk er is. Maar ook dat bij voorgaande gelegenheden politiek leiders steeds hebben bewezen dat zij zeer goed in staat zijn bij de voordeur van de Eerste Kamer journalisten met nietszeggende praatjes af te poeieren. De werkelijke reden voor het ontvluchten van het Binnenhof moet zijn dat de onderhandelaars vooral willen ontsnappen aan hun eigen achterbannen: de fracties, de partijtoppen, de lastige ‘meedenkers’ en bemoeizuchtige deskundigen uit de ambtelijke top. Ook het gebonk en geklop in Den Haag van de bestuurlijke schuimlaag van lobbyisten, belangengroepen en pressiegroepen, grote bedrijven, kleine bedrijven, middelgrote bedrijven, gemeenten, provincies en alle tussenliggende vage bestuurslagen, bedrijfsorganisaties, productschappen en bonden van het georganiseerde maatschappelijk middenveld – dat alles dringt niet makkelijk door in de salons van het Friese Hotel Lauswolt. Of van de villa De Zwaluwenberg in Hollandsche Rading of van de ambtswoning van de minister-president, het Catshuis, op de rand van Scheveningen.

Overigens is het isolement niet totaal geslaagd: topambtenaren van onder meer de ministeries van Algemene Zaken, Financiën, Economische Zaken en Sociale Zaken (verenigd in de Centraal Economische Commissie) waren naar verluidt not amused toen de onderhandelaars aanvankelijk hun rekensommen over het beschikbare budget en hun plannen op sociaal-economisch terrein weigerden te betrekken bij de besprekingen. Deze week bezweek Wijffels voor de druk: de geheime CEC-rapportage maakt nu onderdeel uit van de besprekingen.

Maar de betrokken fracties staan nog steeds droog. Het was sinds enige tijd gebruikelijk dat de leden van de ‘coaliserende’ fracties een apart formatiecircuit vormden. Zo besprak Bos bij de mislukte formatie in 2003 steeds onderhandelingsresultaten met fractiespecialisten. Of hij nam deze mee naar de onderhandelingstafel. Van CDA-zijde is achteraf wel gezegd dat dit een van de tactische fouten was van Bos: met wie deden de christen-democraten nu eigenlijk zaken? Bovendien begonnen Kamerleden van beide fracties elkaar via gelekte informatie over de coalitiebesprekingen te bestoken met verwijten en beschuldigingen.

Deze keer hebben de drie fractievoorzitters en hun bij de onderhandelingen betrokken secondanten, Maxime Verhagen (CDA), Jacques Tichelaar (PvdA) en Arie Slob (ChristenUnie), afgesproken intern pas mededelingen te doen als er een „slotakkoord” is gesloten. Die afspraak leidde afgelopen dinsdag op de fractievergadering van de PvdA, volgens betrokken Kamerleden, tot gemopper. Nettoresultaat van de radiostilte: achterdocht en irritatie bij de achterbannen en oplopende druk om misschien sneller dan verantwoord naar buiten te treden met resultaten. Zo congresseert de PvdA op 10 februari. Bos zal moeten komen met klinkende uitkomsten of met een wel heel goede reden waarom die er niet zijn.

Wat ook precies de aanleiding is voor de afzondering der politieke leiders: die irriteert. Zij zijn zich dat bewust, hun spindoctors weten het en ook Gerard van der Wulp weet het. Hij is directeur-generaal van de RVD maar nu tijdelijk hoofd van dat Bureau Woordvoering Kabinetsformatie. Dus worden er, in RVD-taal, ‘persmomenten’ georganiseerd. Dat wil zeggen: verslaggevers mogen in frisse buitenlucht samendrommend vanachter een dranghekje vragen stellen aan een drietal schmierende en monkelende onderhandelaars. In het hotel Lauswolt was er ‘een stevige basis gelegd voor de komende onderhandelingen voor een coalitieakkoord’. Er is steeds sprake van een ‘goede, positieve en constructieve sfeer’. En de heren overleggen ‘diepgaand inhoudelijk’. Van belang schijnt ook te zijn dat ‘alle onderwerpen successievelijk’ aan bod komen en natuurlijk dat ‘vooruitgang is geboekt’.

De gebruikte formuleringen zijn niet bedoeld om te informeren. Zij dienen twee andere doelen: de buitenwereld tonen dat de onderhandelingen nog gaande zijn. En, belangrijker, de ‘binnenwereld’ rondom de tafel committeren aan het proces. Maar ondanks alle bezweringsformules is het niet ondenkbaar dat de huidige coalitiebesprekingen alsnog stranden.

Over het binnenwerk van de onderhandelingen die nu gaande zijn, komt de burger weinig tot niets te weten. De informatievoorziening, voor zover daarvan sprake is, beperkt zich tot mededelingen over het proces en dus niet over politieke tegenstellingen. Politiek taalgebruik wordt in deze fase zoveel mogelijk vermeden. Men gebruikt gezellige woorden. Dus gaat het over de ‘puntzak’, over de ‘hobbels’ en de ‘poppetjes’. Met de ‘puntzak’ bedoelen functionarissen rond de formatie de manier waarop de onderhandelaars tot overeenstemming komen. De puntzakmethode behelst dat tijdens de onderhandelingen de verschillende beleidsonderwerpen, zoals officieel medegedeeld, steeds „successievelijk aan de orde komen”. Op eenvoudigere onderwerpen worden deelakkoorden gesloten en zo wordt bij iedere ronde het aantal problemen kleiner. Uiteindelijk resteren de grootste tegenstellingen in de punt van de puntzak. Maar omdat de onderhandelaars het al eens zijn over al die andere onderwerpen, is de druk om ook de laatste knopen door te hakken onweerstaanbaar.

Dat is dan het moment dat spindoctors bezorgd aan journalisten vertellen dat de „hobbelfase” is aangebroken. Afgelopen week was de hobbelfase van kracht. Zo zou gisteren pas de hypotheekrenteaftrek besproken zijn, het beleidsonderdeel dat als een Chinese Muur staat tussen CDA aan de ene kant en PvdA met ChristenUnie aan de andere kant.

De onderhandelaars moeten het eens worden over de inhoudelijke beleidsagenda voor de komende jaren. Maar ook over de manier waarop zij tegenstellingen overbruggen: door middel van compromissen, door middel van het uitruilen van onderwerpen, of door een mengeling van beide. Doorgaans gaan de meeste tijd en de meeste energie zitten in deze fase van de onderhandelingen. Maar het belang van de laatste twee fasen, het opstellen van een formule voor de verdeling van ministersposten en het zoeken naar geschikte functionarissen voor die posten, mag niet worden onderschat. Bos zei donderdagavond dat aan de onderhandelingstafel nog niet over de ‘poppetjes’ is gesproken.

Ondertussen is een debat gaande in de media over de vraag of Bos nu wel of niet minister moet worden in het nieuwe kabinet. De PvdA-leider heeft die discussie vooral te danken aan zijn bezwering tijdens de verkiezingscampagne „niet onder Balkenende” in het kabinet te gaan zitten. Formeel houdt Bos die lijn nog steeds vast. Maar er gaan steeds meer stemmen op binnen zijn partij dat Bos, net als zijn voorganger Wim Kok in 1989, minister van Financiën en vicepremier zou moeten worden.

Oud-fractievoorzitter in de Eerste Kamer Joop van den Berg, tevens parlementair historicus, bepleitte afgelopen week dat Bos in de Kamer blijft. Volgens Van den Berg moet het de PvdA te denken geven dat het CDA Bos graag gebonden ziet aan het kabinet door zijn ministerschap. Sterker, volgens de oud-senator is het mogelijk dat Bos zelf premier wordt. Geen enkele wet schrijft voor dat Balkenende „zijn eigen opvolger” wordt. De sociaal-democraat Willem Drees werd in 1948 premier, hoewel de KVP als grootste partij uit de verkiezingen was gekomen.

Zonder dat Van den Berg het zo benoemde, stelde hij het probleem aan de orde van de relatieve politieke onervarenheid van alle deelnemers aan de huidige coalitiebesprekingen. De politieke ervaring van de informateur, Wijffels, is vooral beperkt tot het genoemd worden als mogelijk leider van het CDA. Balkenende, die als voorzitter van de grootste fractie het initiatief heeft bij de onderhandelingen, heeft in vier jaar tijd leiding gegeven aan drie onvoldragen kabinetten. De bestuurlijke ervaring van Bos beperkt zich tot twee jaar staatssecretariaat op Financiën. En Rouvoet heeft alleen ervaring als Kamerlid: zijn partij heeft nimmer regeringsverantwoordelijkheid gedragen.

De PvdA moet volgens Van den Berg „niet te gretig zijn”. Dat wil zeggen: zich niet met huid en haar overleveren aan het CDA in ruil voor deelname aan de macht. Daar staat tegenover dat geen enkele partij ongenaakbaar op haar standpunten kan blijven staan. Flexibiliteit is nu geboden en het moet blijken of de drie onderhandelende alumni van de Vrije Universiteit die eigenschap bezitten.

Flexibiliteit ontbrak bij de formatie in 2003, toen dezelfde onderhandelaars van CDA en PvdA er niet uitkwamen. De reden die daarvoor werd opgegeven was dat er „onvoldoende chemie” was tussen de hoofdrolspelers Balkenende en Bos. Dat argument moest iets anders verhullen. Chemie tussen twee mensen is belangrijk als zij samen op dansles gaan, maar bij een kabinetsformatie gaat het om macht. Dat wil zeggen, omdat in Nederland tot nu toe steeds sprake is van coalitieregeringen, gaat het om het verdelen van de macht. Dat lijkt een open deur. Maar dat is het niet in een land waar alle formules en rituelen die rondom dat formatieproces zijn gegroeid, speciaal bedoeld zijn om de machtsvraag niet expliciet te maken. Nederland is een bestuurlijk huis clos: een kamer zonder deuren waarbinnen dezelfde politici steeds op elkaar aangewezen zijn. Dat ondervinden Balkenende en Bos op dit moment.

De periode van de kabinetsformatie is cruciaal en verreweg het interessantste seizoen van de parlementaire kringloop. De beslotenheid van ‘achterkamertjes’ is hiervan een wezenlijk onderdeel. Wijffels onderstreept dit door niet te kiezen voor de schijnopenheid bij het poortje van de Eerste Kamer. Maar dat kan ook niet anders, gezien de rol van het staatshoofd in het Nederlandse bestel.

De procedures rondom de kabinetsformatie zijn voornamelijk gebaseerd op ongeschreven staatsrecht. De Grondwet spreekt alleen over het ontslaan van het oude kabinet en het benoemen van het nieuwe kabinet door het staatshoofd. Over de kabinetsvorming en de rol van de koning daarbij staat niets op papier. Het is echter gebruikelijk dat de rol van het staatshoofd ofwel de macht van de koning in het taalgebruik zoveel mogelijk wordt gedepolitiseerd. Zo wordt koningin Beatrix stelselmatig voorgesteld als een neutrale instantie die slechts uitvoert wat een meerderheid van haar adviseurs aan haar voorlegt. Die depolitisering van wat wel „het centrale formatiecircuit” wordt genoemd, blijkt ook uit uitdrukkingen als: ‘hoe dichter bij de troon, des te minder partijman’. Dat adagium was vooral vroeger van toepassing op de ministers en is dat nog steeds op de voorzitters van Tweede en Eerste Kamer, en op de vicevoorzitter van de Raad van State. Dit drietal dient direct na de verkiezingen de koning van advies, en heet ‘neutraal’ te zijn.

De werkelijkheid is natuurlijk anders. Als de koningin een informateur aanwijst, of kiest welke partijen al dan niet bij de formatie worden betrokken, dan bedrijft zij politiek en oefent zij macht uit. Met enige regelmaat meldt de RVD dan ook dat de informateur verslag heeft uitgebracht aan de koningin. Alleen wordt niet bekend wat zij terugzegt. Feit is dat de informateur zich alleen tegenover het staatshoofd hoeft te verantwoorden. Zo was informateur Hoekstra (CDA) in december na het afsluiten van de eerste fase van de informatie wel aanwezig bij het debat in de Tweede Kamer, maar wat zijn rol daar was bleef staatsrechtelijk duister. De Kamer kon hem niet aanspreken, bijvoorbeeld over het uitschakelen van SP en GroenLinks als mogelijke coalitiepartijen. De RVD geeft er overigens de voorkeur aan informateurs niet te typeren als politieke agenten van de Kroon, maar als ‘procesbegeleiders’. Dat klinkt een stuk vriendelijker.

Het is geen wonder dat toenmalig D66-fractievoorzitter Thom de Graaf de rol van de koning tijdens formaties en met name het ontbreken van ministeriële verantwoordelijkheid in 1999 al eens betitelde als ‘het zwarte gat in ons staatsrecht’. En de Nijmeegse historicus en formatiespecialist P.F. Maas omschreef de formatie in 1994 onomwonden als ‘een ondoorzichtige en ongebreidelde machtsstrijd’. Eerder, in 1982, had Maas al voorgesteld regels op te stellen om die machtsstrijd enigszins te beteugelen. Om het proces binnen de constitutionele grenzen te brengen, zou de Tweede Kamer direct na de verkiezingen zelf een minister-formateur moeten aanwijzen, die dus ook aan de volksvertegenwoordiging verantwoording verschuldigd was. PvdA-leider Joop den Uyl leek het destijds daarmee eens. „Zoals het nu zit, deugt het niet”, zei Den Uyl tijdens een discussie over de rol van het staatshoofd in tijden van formatie in het tv-programma Het Capitool. Het was niet de eerste keer dat die mogelijkheid werd geopperd en ook niet de laatste keer. Al in 1971 nam de Tweede Kamer een motie aan van het Kamerlid Kolfschoten (KVP) die dit mogelijk maakte. Maar de poging van de Tweede Kamer om zelf een informateur aan te wijzen liep spaak door onderlinge tegenstellingen. De politieke leiders moesten toenmalig koningin Juliana nederig vragen weer haar gebruikelijke rol te spelen. Sedertdien heeft de Kamer het nooit meer aangedurfd zelf een informateur aan te wijzen. Ook niet nadat de staatscommissie-Biesheuvel dat in 1984 nogmaals bepleitte. En ook niet nadat het toenmalig Kamerlid Rehwinkel (PvdA) hetzelfde deed in 1999. Binnen de PvdA gingen destijds zelfs stemmen op de rol van het staatshoofd binnen de regering en de Raad van State verder terug te brengen. Maar toenmalig partijleider en premier Wim Kok zag het niet zitten en verwees de kwestie door naar een nieuw beginselprogram van zijn partij. Toen dat er kwam, onder Bos in 2003, was de rol van de koning nergens te bekennen in de partijbeginselen. Net als de andere partijen werkt ook de PvdA nu eenmaal volgens het principe: If it ain’t broke, don’t fix it.

Het feit dat de rol van de koning tijdens formaties niet is gecodificeerd, is vooral onderwerp van discussie buiten de perioden van kabinetsformaties. De Nijmeegse parlementair historicus Carla van Baalen zei het zo in 2003 bij haar inaugurele rede: „Om dit gecompliceerde proces van machtsvorming en machtsverdeling tot een goed einde te brengen, is elke deelnemer gebaat bij zo min mogelijk vastliggende regels en zo veel mogelijk beslotenheid”. Ofwel: onderhandelende politici maken tijdens kabinetsformaties graag gebruik van de duisternis achter de Troon om tot overeenstemming te komen. Wat ook de uitkomst zal zijn van de coalitiebesprekingen tussen Balkenende, Bos en Rouvoet, aan de wijze waarop het kabinet wordt geformeerd zal voorlopig niet veel veranderen.

    • Frank Vermeulen